1.5. Становление социального страхования и монетизация льгот

Таким образом, в России формирование и развитие рыночной экономики привели к выделению социальной защиты населения в самостоятельный вид деятельности, которая к концу 1990-х гг. приобретает принципиально новое звучание. Если раньше система социальной защиты идентифицировалась с системой распределения общественного благосостояния через общественные фонды потребления, то развитие рыночной экономики привело к существенным трансформациям существовавшей системы и выделению в системе социальной защиты двух новых смыслов. Прежде всего это перераспределение общественного благосостояния с целью обеспечения гарантий существования недееспособных и малообеспеченных слоев населения, в то время как другое направление стали связывать с защитой трудоспособного населения от неблагоприятных воздействий рыночных отношений. На Западе оно решается с помощью социального страхования.

Суть понятий социального страхования и социальной помощи принципиально различается. Социальное страхование в классическом понимании – это система ослабления социального риска от известной опасности, финансируемая совместно участниками процесса общественного производства. «Социальная помощь – это деятельность государственных органов по устранению угрозы снижения уровня жизни любых категорий населения за рамки, определенные обществом в качестве минимально допустимых, путем предоставления денежной или натурально-вещественной помощи»[29]. В условиях рыночной экономики помощь неимущим играет самостоятельную роль, и это направление социальной деятельности существует параллельно с социальным страхованием и социальным обеспечением.

В соответствии с новыми идеологическими смыслами в этот период складываются и новые институциональные системы социальной защиты Российской Федерации: системы социальных гарантий (социальных стандартов), системы социального страхования и системы социальной помощи. Появляются первые федеральные законы: от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации»; от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»; от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации».

Первыми шагами в становлении отечественной системы социального страхования стали Указ Президента РФ и решение Правительства РФ об управлении государственным социальным страхованием в 1992 г., согласно которым денежные средства Фонда социального страхования должны были формироваться не за счет налогов, а за счет страховых взносов и целевых ассигнований из источников, которыми владеют предприятия, организации, учреждения и иные хозяйственные субъекты независимо от форм собственности. Распределение же этих средств и выплату социального страхования в те годы взял на себя Фонд социального страхования РФ.

Практика функционирования систем социального страхования в развитых странах свидетельствует о целесообразности такого отделения средств социального страхования от государственного бюджета. Целевое предназначение и высокая публичная значимость обусловливают их автономный характер и систему законодательных мер по их контролю и прозрачности.

Однако последующее развитие системы социального страхования в России протекало противоречиво и отличалось крайней непоследовательностью. Уже в 1996 г. в соответствии с Программой социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 гг. реформирование системы социальной защиты населения стали связывать с усилением социальной поддержки, концентрацией финансовых и материальных ресурсов на оказание помощи социально уязвимым группам населения. Медленное и непоследовательное становление национальной системы социального страхования было связано прежде всего с тем, что, несмотря на сменяющие друг друга концепции и программы действий, изначально в стране так и не была выработана национальная доктрина формирования институтов социального страхования как единого целого, органически связанного с системой заработной платы, демографической политикой и политикой на рынке труда.

В результате уже в 2001 г. страховые взносы работодателей (в пользу работников) в государственные внебюджетные фонды были заменены на единый социальный налог (ЕСН), придав тем самым данному виду платежей налоговый характер, что противоречит самому духу и сути социального страхования. Как следствие, за счет налогообложения фонда оплаты труда в форме единого социального налога стали финансироваться выплаты как страхового, так и нестрахового характера, что свидетельствует об отсутствии реального разделения системы социального страхования и системы социальной помощи.

При этом был ликвидирован Государственный фонд занятости населения, осуществлявший социальное страхование в связи с безработицей. Кроме того, были отменены страховые отчисления работников в Пенсионный фонд России, а накопленные по этому источнику пенсионные права работников ликвидированы без сохранения каких-либо обязательств со стороны государства перед застрахованными.

С введением ЕСН и принятием федеральных законов по пенсионной реформе в 2002 г. часть средств стала поступать в федеральный бюджет, а начиная с 2005 г. можно уже говорить о полном их слиянии со средствами федерального бюджета, что повлекло за собой многочисленные нарушения по срокам передачи этих средств государственным внебюджетным фондам и нецелевому их использованию.

Данная политика привела к отрицательным результатам и потребовала существенной корректировки, которая была проведена в 2009 г. В соответствии с новыми положениями Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» с 1 января 2010 г. единый социальный налог был полностью заменен на обязательные страховые взносы, которые должны осуществляться напрямую в вышеназванные внебюджетные фонды. В этой связи целая глава Налогового кодекса РФ, посвященная единому социальному налогу, утратила силу.

В соответствии с новым законодательством 2010 г. считался переходным периодом, в течение которого сохранялась действующая ставка взносов, эквивалентная налоговым платежам, т. е. 20 % – в Пенсионный фонд (ПФР), 2,9 % – в Фонд социального страхования (ФСС РФ) и 3,1 % – в Фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС), что в сумме составляло 26 %. С 2011 г. суммарная ставка тарифов страховых взносов возросла до 34 %. Лишь под давлением бизнес-общественности в 2012 г. она была сокращена до 30 %. С тех пор и до настоящего времени в соответствии с положениями ст. 58.2 Закона № 212-ФЗ в ред. от 30 ноября 2013 г. применяются следующие тарифы страховых взносов: ПФР – 22 %, ФСС РФ – 2,9 %, ФФОМС – 5,1 %. Более того, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 ноября 2013 г. № 1101 «О предельной величине базы для начисления страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 1 января 2014 года» действие тарифов страховых взносов было пролонгировано по 2017 г. включительно.

И тем не менее, несмотря на позитивные сдвиги, главной причиной, препятствующей радикальному решению проблем социального страхования в стране, остается низкий уровень заработной платы, который в значительной мере снижает экономическую целесообразность перераспределения доходов путем социального страхования, занижая роль страховых социальных трансфертов на макроуровне. Фактор неадекватного государственного регулирования социального страхования и принудительного занижения коэффициентов замещения трудового дохода приводит к снижению эффективности социальных выплат на индивидуальном уровне, когда мера компенсации риска тем ниже, чем выше заработок и степень участия застрахованного в финансировании системы.

Таким образом, на основе анализа реформ с уверенностью можно утверждать, что на эффективности социального страхования в России негативно сказываются два основных фактора: 1) экономический – низкий уровень совокупной и индивидуальной заработной платы как в абсолютном выражении, так и относительно ВВП; 2) социальный – переложение государством на систему социального страхования не свойственных ей функций всеобщего социального обеспечения.

Знаковым событием в становлении новой системы социальных гарантий, серьезно подорвавшим авторитет власти и вызвавшим стихийные беспорядки в стране, стала замена натуральных льгот денежными выплатами.

Система льгот возникла в советское время, когда действовала система социальных гарантий, характерная для государственной экономики. Льготы являлись поощрением сравнительно немногочисленных категорий граждан, имеющих особые заслуги перед страной. В 1980– 1990-е гг. количество льгот было резко расширено, а сами льготы превратились в систему социальной поддержки населения в условиях гиперинфляции и отсутствия денег в госбюджете. Многие льготы так и не были реально обеспечены, а количество формальных льготников превысило половину населения. Считалось, что наличие льгот серьезно сдерживало проведение реформ в сфере транспорта, ЖКХ и естественных монополий, поскольку оставалось неясным, кто и как будет оплачивать льготы, которые от лица государства предоставлялись населению в натуральном виде различными субъектами хозяйственной деятельности.

22 августа 2004 г. был принят Федеральный закон № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Он стал законом, завершившим формирование законодательства, которое в рамках административной реформы разграничивало бюджетно-налоговые полномочия между различными органами власти и органами, представляющими и олицетворяющими эту власть. Принцип, введенный в законе, таков: кто предоставляет гражданам право на льготы, тот и оплачивает их из своего бюджета. Соответственно льготники разделяются на федеральных и региональных.

Согласно Закону № 122-ФЗ с 1 января 2005 г. льготная категория граждан получала право на пользование социальным пакетом и право на получение ежемесячных денежных выплат. Стоимость социального пакета устанавливалась в размере 450 руб., а процесс замены натуральных льгот денежными выплатами должен был быть завершен до 2010 г. В обществе этот закон получил известность как закон «о монетизации льгот» или «льготных выплатах». В первоначальных предложениях Минфина число льгот, подлежащих денежной замене, было более десяти. Реально в него вошли: проезд в пригородном транспорте, бесплатное лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение и проезд к месту санаторно-курортного лечения. Учитывая протестное настроение населения, в конечной редакции закон приобрел иное звучание, и с января 2006 г. льготники стали выбирать между социальным пакетом и получением соответствующей денежной суммы. Отмену льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг правительство отложило на период после выборов 2008 г. На замену льгот денежными компенсациями в бюджете 2005 г. было предусмотрено 171,8 млрд руб. Реально была потрачена существенно б?льшая сумма[30].

Больнее всего реформа ударила по пенсионерам и по карману семей, на иждивении которых находились учащиеся. Ведь школьники остались без компенсаций, о них власти просто-напросто забыли. Льготы же пенсионерам находились в компетенции региональных властей, устанавливались исключительно региональными властями и ни в одном федеральном законодательном акте не были прописаны. Решение проблемы с пенсионерами было полностью отнесено к ответственности региональных властей, федеральный центр фактически устранился от ее решения. Поскольку формально пенсионеры не являлись получателями льгот, то компенсации для них не предусматривали ни федеральный, ни региональный бюджеты. Именно «брошенные» пенсионеры и стали основной движущей силой протестов.

Монетизация оказалась серьезным общественным потрясением. Пожалуй, ни одна из сторон-участниц (ни министры, разрабатывавшие законопроект, ни сами льготники) не предполагала, насколько сильна будет ответная реакция населения. Однозначно оценить последствия социальной реформы довольно сложно. Нет ни одной экономически развитой страны, где все льготы одномоментно и столь масштабно переводились в денежную форму, будь то Соединенные Штаты или Швеция. Это означает, что схема, предложенная правительством, нигде экспериментально не проверялась и впервые была опробована в России на наиболее обездоленных слоях населения. То, что жители деревень в силу неразвитой инфраструктуры оказались в числе выгодоприобретателей, стало слабым утешением для тех, кто одномоментно лишился социальной поддержки государства.

В результате реформы действительно удалось разграничить полномочия региональной и федеральной власти, но в условиях хронического недофинансирования региональных бюджетов последствия в принципе оказались предсказуемыми. В результате частичного перекладывания социальных обязательств с федерального на региональный уровень разграничение полномочий привело к существенному сокращению социальных обязательств государства перед населением. Более того, запущенные дезинтеграционные процессы в условиях экономической несостоятельности подавляющего большинства регионов способны привести если не к ликвидации, то как минимум к ослаблению и пересмотру единой политики федерального центра в области социальной поддержки населения.