Глава 7. Инфраструктура

Глава 7. Инфраструктура

Но я никогда не езжу на поезде!

Должно ли государство владеть и управлять железными дорогами? В континентальной Европе очевидный ответ будет «да», а в США — «нет». Английская система железных дорог, которая когда-то была государственной, а теперь перешла в частное владение, похоже, позаимствовала у двух вариантов худшее. Здесь вам предлагают гарантированные задержки и сбои, плюс чрезвычайно высокий риск погибнуть в аварии — и всё это по высокой цене. А споры по поводу того, следует ли передать железные дороги снова в государственную собственность, всё ещё продолжаются.

Железная дорога является хорошим примером того, как сложно понять, что именно государство может делать лучше, чем частный сектор. Теоретически всё довольно просто. Государство всегда вступает в игру при проявлениях неэффективности рыночного механизма (market failure). Если частный сектор не производит достаточного количества определённой продукции или услуг, потому что общественные выгоды (social gains) превышают любые возможные частные выгоды, то государство должно вмешаться. В случае таких крупных проектов, как строительство национальной сети железных дорог или строительство тоннеля под Ла-Маншем, компании частного сектора не могут за разумный срок возместить свои инвестированные средства за счёт оплаты своих услуг. Мотивация частного сектора, а значит и необходимость государственного вмешательства, скорее всего, будет различной в зависимости от страны и эпохи. Может возникнуть дополнительная мотивация, например, социальная справедливость в предоставлении бесплатных или субсидируемых государством общественных благ, таких как защита или образование людей, которые не могут сами себе это позволить. Но основной аргумент в защиту повышения и использования налогов состоит в существовании внешнего эффекта, который связан с тем, что на рынке некая услуга предоставляется не в достаточном объёме.

Однако, на практике, список видов деятельности, которыми занимается государственный и частный сектор, сильно отличается. Объём государственного вмешательства в богатых странах ОЭСР значительно варьирует в диапазоне от масштабов, характерных для США, до масштабов, принятых в Швейцарии, причём во всех случаях экономики процветают. Более того, со временем изменяются границы этого вмешательства. Несколько европейских государств последовали примеру Великобритании и провели приватизацию некоторых национализированных отраслей, при этом правительство перестало обеспечивать (но не перестало регулировать) их деятельность. В то же время в других сферах влияние государства, наоборот, усилилось, в основном в новых или быстрорастущих видах социального обеспечения, таких как жилищное строительство, пособия по болезни и пенсии. Таким образом, граница между государственным и частным отражает предпочтения избирателей и исторические случайности, а не объективную оценку любых проявлений неэффективности рыночного механизма или чистую идеологию.

Однако всё вышесказанное не означает, что при определении этой границы не применяются экономические принципы. Многолетний опыт плановой экономики в странах за «Железным занавесом» отчётливо показал, что государственный сектор действительно плохо работает в некоторых сферах. Государство не может изготовить нужное количество пар обуви нужного цвета и размера. Оно не может внедрять новые технологии в сектор бытовых приборов. Ему довольно трудно производить достаточное количество хлеба и овощей. Во многих странах Восточного блока правительство запретило джаз, художественную литературу и другие популярные виды искусства, за приобщение к которым потребители готовы платить деньги. В этих странах практически у всех есть квартиры, но их качество оставляет желать лучшего. Этот список можно продолжать до бесконечности.

С другой стороны, опыт коммунизма показал, что правительство может обеспечить очень высокий уровень образования и здравоохранения, научных исследований и развития и популяризации высококлассного спорта, а также таких высоких искусств, как балет и опера. Общественный транспорт в докапиталистической Восточной Европе был дешёвым и ходил исправно, его качество было вполне хорошим. Всё это сохранилось и поныне. Каждый англичанин, часами ожидающий сегодня пригородный поезд на грязной станции, может только с завистью думать о трамваях в Будапеште или о метро в Праге, настолько заметным оказался упадок приватизированных секторов британской системы.

Железнодорожная система — это хороший пример инфраструктуры, физического скелета экономики. Национальная инфраструктура состоит из дорог, систем водоснабжения и канализации, управления воздушным движением, телефонных и электрических кабелей, каналов, мостов и дамб, воздушных перевозок, радиомачт и мачт сотовой связи, больниц и школ, парков, скамеек, картинных галерей и многого другого. Почти всегда что-то находится в собственности и под управлением государства, что-то — практически всегда в руках частных владельцев, но под тщательным контролем государства. Всё это становится предметом споров избирателей. Если я никогда не езжу на поездах, то почему мне должно нравиться, что правительство финансирует сеть железных дорог? Те, у кого нет детей, считают, что обеспечение образования менее важно, чем поддержка здравоохранения, а пожилые люди всегда хотят получать большие пенсии. Однако от товаров и услуг, которые, по всеобщему мнению, должны быть в частных руках, все эти примеры отличает наличие важных внешних эффектов (экстерналий).

Внешние эффекты могут быть разных видов и требовать разного рода государственного вмешательства. Некоторые товары и услуги являются естественными монополиями. Например, совершенно неэффективно использовать более одного набора уличных фонарей на каждой дороге или устанавливать через реку более одной плотины ГЭС или протягивать более одного электрического кабеля в каждый дом или прокладывать более одного набора рельсов по одной и той же линии. Дублирование будет либо физически невозможно, либо просто неэффективно — благодаря существованию такого сильного эффекта экономии от масштаба со стороны предложения, как в случае упоминавшихся примеров, или спроса, как в случае с сетевыми внешними эффектами, действующими в телефонной системе. Ведь телефон тем полезнее, чем большему количеству людей вы можете позвонить.

Потребление некоторых общественных товаров и услуг не предполагает конкуренцию: если я гуляю в парке, это не мешает вам делать то же самое, таким образом, дополнительные затраты на ещё одного посетителя равны нулю. При нулевых предельных издержках экономически эффективная цена равна нулю, и до тех пор, пока в парке не станет действительно много народу, его владельцам бессмысленно брать с меня плату за каждое дополнительное посещение. Покрыть фиксированные расходы на покупку цветов или выплату заработной платы служителям парка лучше всего с помощью фиксированных сборов, например годовых членских взносов или местного налога. Но определение уровня этих сборов, зависящего от количества услуг в парке, — это, по сути своей, коллективный процесс. Он зависит от всех потенциальных посетителей парка. Парки — это один из примеров общественных благ (товаров).

Наконец, при использовании некоторых товаров и услуг люди сталкиваются друг с другом, и это невозможно предотвратить. Транспорт и дороги являются хорошим примером подобных неисключаемых благ. Часто они оказываются перегружены, и каждый последующий пользователь увеличивает неудобство для окружающих в виде задержек, ухудшения обстановки на дорогах и транспорте, лишнего бензина и т. д. Могут возникать экологические внешние эффекты, например загрязнение. Однако «лишних» пользователей не всегда можно исключить. Установление специальных цен в час пик и в обычное время позволяет отделить тех, кто высоко ценит своё время и пространство (к ним относятся, например, путешествующие поездами бизнесмены), от туристов; а коммерческих потребителей электричества — от домашних хозяйств. Новые технологии позволяют взимать с пассажиров повышенную плату за проезд через город в час пик. Но помимо подобных приблизительных стратегий (которые, без сомнения, будут расширены и усовершенствованы с помощью новых технологий), нет возможности заставить людей понять, что они так высоко ценят быстрый проезд, потому что они за него больше платят. Однако определить, насколько отдельный человек ценит какую-либо услугу, невозможно, и нет оснований полагать, что рынок сможет предоставить некую услугу в необходимом для общества объёме.

Как показали примеры, внешние эффекты многообразны. Благодаря появлению новых технологий, меняются и способы разрешения сложных ситуаций. А разные страны всегда выбирают разные решения.

Однако существуют три основных принципа, которые используются постоянно.

Во-первых, правительство почти всегда может получить ссуду с меньшими процентами, чем заёмщики частного сектора. Стоимость денежных средств для проекта, финансируемого государством, будет ниже, чем для проекта частного сектора, поскольку государство может решать эти проблемы с помощью повышения налогов (которые всё же приводят к неэффективности экономики) или с помощью займов на рынке капитала. Это происходит потому, что ссуда государству менее рискованна, так как инвесторы рассчитывают на возможности правительства поднять налоги для выплаты процентов. Национальное или федеральное правительства редко не выполняют свои платёжные обязательства, в отличие от местного правительства, а тот факт, что государственные ценные бумаги не связаны с высоким уровнем риска, означает, что инвесторов вполне устраивают низкие процентные ставки на одолженные правительству средства. Таким образом, государственное финансирование крупного инвестиционного проекта, при котором общественные доходы превышают частные, всегда будет более привлекательным вариантом.

Во-вторых, правительство почти всегда управляет делами хуже, чем частный сектор. Его «клиенты» (хотя обычно им дают имена, отражающие их беспомощное положение, например, пациенты, ученики, пользователи или претенденты) обычно не могут отказаться от покровительства государственной монополии. Нет и каких-либо стимулов для служащих работать более эффективно. Работники государственного сектора получают меньшие деньги, а потому иногда обладают меньшей квалификацией и активностью, по сравнению со служащими частного сектора, не говоря уже о том, что они не столь едины и часто прибегают к забастовкам. В отличие от компании, работающей в условиях рынка, компании под управлением государственных чиновников, как правило, не хватает диверсификации и оперативного обмена информацией, а также готовности понять, что надо расширять успешную деятельность и останавливать убыточную. Бюрократия обычно не позволяет государственным компаниям признавать свои ошибки. Кроме того, во многих западных демократических странах в государственном секторе сложилась обширная сеть коррупции, которая, иногда оказывается сильнее коррупции в частном секторе.

В-третьих, если возникает серьёзный общественный внешний фактор, то правительству так или иначе приходится вмешиваться — либо напрямую предоставляя необходимую услугу, либо контролируя того, кто её должен обеспечить. В качестве примера вспомните смешанную систему государственного-частного образования. Демократическое правительство — это механизм, позволяющий нам разрешать социальные конфликты, в том числе и созданные внешними экономическими эффектами; согласовывать интересы водителей и велосипедистов, родителей и пенсионеров, и это — лучший механизм. Существование внешних социальных эффектов объясняет то небольшое (по всему миру) количество проектов инфраструктуры, находящихся на частном финансировании и в управлении (хотя есть много примеров сервисных компаний, которыми руководят и частный, и государственный сектор, а также случаев заключения государством контрактов с субподрядчиками). Хотя для правительства не установлен минимальный объём государственной собственности, мысль о том, что государственное вмешательство в экономику следует радикальным образом сократить, не учитывает потребность соотнесения различных интересов с помощью государственного регулирования.

Совершенно очевидно, что организовать правильное регулирование очень сложно. Нехватка электричества в Калифорнии в 2000 г. — хороший тому пример. Компании-производители электроэнергии не смогли обеспечить подачу электричества в необходимом объёме в разгар интернет-мании, и в штате несколько раз отключали электричество и ограничивали уличное освещение. Хотя понятно, что компании находились в конфронтации с правительством штата, понятно и то, что правительство штата пыталось достичь невозможного: оно наложило ограничения на рост розничных цен на электроэнергию именно тогда, когда спрос вырос, а цены на нефть резко поднялись. Компаниям — производителям электроэнергии просто запретили поднимать свои расходы или отвечать на повышение спроса естественным для них путём — через повышение цен, учитывая фиксированные объёмы их мощностей. Этот случай является хорошим примером тому, что правительство должно согласовывать разные, а зачастую и противоречивые интересы, например интересы потребителей электроэнергии (многие из них являются избирателями Калифорнии) и инвесторов компаний — производителей электроэнергии. Хотя калифорнийские власти прекрасно разбирались в политике, им неплохо было бы обладать и экономическими знаниями.

Государственное регулирование настолько сложно, что по этой теме написано немало экономической литературы. Но существует много причин, почему следует оставлять компании-производители электроэнергии и телекоммуникационные компании в частном владении, но под государственным контролем. Тот факт, что коммунальные предприятия, находящиеся в государственной собственности и под бюрократическим надзором, предоставляют некачественные услуги, стал причиной, по которой в Великобритании в 1980-е годы правительство консерваторов во главе с Маргарет Тэтчер провело приватизацию. Во многих случаях приватизация повысила качество услуг и позволила внедрить новые технологии. Лучшим примером здесь может служить телефонная система. В прошлом англичанам приходилось неделями и даже месяцами ждать подключения к телефонной линии, соседи часто пользовались одной линией, а тарифы были довольно высокими. (Конечно, всё было не так плохо, как в Гане, где людям приходится ждать своей очереди на подключение от государственных телефонных компаний по 75 лет!)

Компания British Telecom (ВТ) за первые десять лет своего существования в качестве частной компании достигла огромного успеха и во многом способствовала экономическому росту страны. Возникновение конкуренции между частными компаниями-производителями электроэнергии также привело к снижению цен для потребителей, повышению уровня инвестиций и качества предоставляемых услуг.

Однако в других отраслях эти меры не принесли особого улучшения. Так, некоторые водопроводные компании не смогли обеспечить подачу воды в засушливый летний период и очистку рек и водохранилищ. Пассажиры железных дорог получили более обходительное обслуживание, но финансирование железнодорожной сети упало до катастрофически низкого уровня, поскольку компаниям было невыгодно осуществлять техническое обслуживание и обновлять рельсы и сигнальное оборудование. Всё это немедленно отразилось на количестве аварий с летальным исходом, произошедших в 1990-е годы.

Но и успех не был абсолютным, потому что сейчас возникает вопрос, насколько эффективным было государственное регулирование. Так, например, по сравнению с США тарифы на местные переговоры остались в Великобритании на высоком уровне, потому что компанию ВТ, в прошлом бывшую государственной монополией, никто не мог заставить открыть для конкурентов на приемлемых условиях местные линии связи — эту естественную монополию последнего куска провода, связывающего дома потребителей с основной сетью.

Что касается неудач, то предложение о национализации железных дорог теперь уже не удивит и не насторожит большинство англичан, и когда-нибудь это произойдёт. Интересно, что некоторые водопроводные и энергетические коммунальные предприятия начинают практику разделения своего бизнеса на регулируемые и нерегулируемые части, с тем чтобы было легче получать финансирование для регулируемой сферы бизнеса, а нерегулируемой позволить воспользоваться более широкими коммерческими возможностями. Так, например, компания Welsh Water создала некоммерческую компанию водоснабжения, а компания British Gas отделила регулируемый бизнес газоснабжения от своей прочей деятельности. Телефонная компания ВТ недавно объявила об аналогичных планах.

Приватизация представляет для нас интерес, потому что после неё происходит широкомасштабное смещение границы между государственным и частным сектором. Но эта граница в каком-то смысле отодвигается на прежнее место. Переход собственности коммунальных компаний и фирм, обеспечивающих развитие инфраструктуры, или даже их управления из государственного сектора в частный был лишь видимым. Эти компании — особенные, и потому они не могут быть похожи на любые другие компании частного сектора.

Система железных дорог, в данном случае, представляет собой хороший пример так называемого «кейс-стади[5]», поскольку она была создана частным сектором, а в США железные дороги до сих пор находятся в руках частных компаний, хотя и при активном вмешательстве государства. Великобритания построила свою сеть железных дорог в середине 19 в. Её примеру последовал весь остальной мир. На фондовом рынке спрос на акции британских и зарубежных компаний резко вырос. Средства, полученные на Лондонской фондовой бирже, уходили на финансирование большей части первых мировых сетей железных дорог. Этот «пузырь» лопнул в 1848 г., и многие инвесторы так и не получили назад средства, вложенные в новые технологии, которые, без сомнения, ускорили бы экономический рост в стране, развивающей сеть железных дорог. В чём-то та ситуация напоминает бум с акциями интернет-компаний в 1999–2000 гг. Инвесторы рискнули вложить свои средства в надежде, что в будущем получат прибыль. На фондовом рынке поступили так, как и полагается, и направили средства в быстрорастущий сектор, который обещал высокие прибыли.

Однако в случае железных дорог это принесло выгоду скорее обществу, чем частным предпринимателям. Так, например, железные дороги помогли в развитии городских рынков, потому что свежие продукты теперь можно было привозить в города издалека. Лондону теперь были не нужны большие стада коров для обеспечения города молоком, ведь можно было привезти его на поезде. Но все эти побочные выгоды для общества могли исчезнуть из-за тарифов на железнодорожные перевозки. Прибыли железнодорожных компаний не вызывали энтузиазма, и курсы их акций упали.

В результате Великобритания осталась с обширной, но приносящей мало прибыли сетью железных дорог, которую после Второй мировой войны национализировало правительство лейбористов. При государственном управлении она стала весьма прибыльной и начала поглощать львиную долю государственных субсидий. А финансирование обновления рельсов и подвижного состава происходило из средств налогоплательщиков. Но большие субсидии в 1968 г. привели к сокращению расходов, когда закрыли все малоиспользуемые ветки, потому что многие могли позволить себе купить автомобиль.

Так что к тому моменту, когда партия консерваторов решила в 1996 г. приватизировать компанию British Rail, в ней утвердилась практика постоянных сокращений расходов, недостаточных инвестиций, плохого управления и неприятных производственных отношений. Продажа акций частному сектору не принесла правительству большой прибыли. Напротив, ему пришлось выплатить большие суммы инвесторам, чтобы соблазнить их на покупку акций новых железнодорожных компаний и заставить эти компании приобрести лицензии (франшизы) на услуги в других сферах этой сети. Была создана отдельная компания Railtrack, которая отвечала за обслуживание путей и инвестиции. Даже теперь правительство было вынуждено вкладывать большие средства в железнодорожную систему, потому что было понятно, что без государственных субсидий частные компании не смогут обеспечить достаточное финансирование стандартных услуг, необходимых населению.

Противоположная ситуация сложилась в США. Американские железнодорожные компании были созданы частными владельцами, хотя и не без открытой поддержки со стороны государства в виде удачных сделок по покупке земель или грантов. Эти компании всегда оставались частными. Сегодняшние компании возникли в результате нескольких слияний и работают как географические монополии, потому что конкурировать им приходится только с системой скоростных дорог. Американская автомобильная культура, дешёвый бензин, обширная система скоростных дорог, больше которой только американская система воздушных перевозок, говорит о том, что железные дороги никогда не были столь же важны, а их позиция монополиста так же сильна, как в маленьких густонаселённых странах Европы. В Америке их дополнительные выгоды для общества гораздо меньше, чем в Европе. По сути, если бы история развивалась по-другому, и технология двигателя внутреннего сгорания появилась раньше, чем технология железнодорожных перевозок, то в Америке так никогда и не появились бы железные дороги.

Другая ситуация наблюдается и в континентальной Европе, где правительству и в голову не приходило, что не стоит финансировать железные дороги, чтобы обеспечить спрос на услугу. Похоже, что при небольшой площади, переполненных городских дорогах и низких уровнях дохода в Европе всегда были бы железные дороги, даже если бы рядом существовали дороги и автомобили. В настоящее время в большинстве европейских стран ходят быстрые и чистые поезда, инвестиции поступают в достаточном объёме, и существует разветвлённая сеть, которая никогда не принесёт коммерческой прибыли, но позволит всем жителям Европы пользоваться доступными железными дорогами. Приватизация железных дорог никогда не входила в планы континентальных правительств.

Безусловно, положение Великобритании посреди Атлантического океана, не слишком удобно. Должна ли она теперь встать на путь США и согласиться на небольшую, но, в конечном итоге, прибыльную частную систему железных дорог? Подобная система не сможет работать по всей стране и, возможно, будет даже меньше сегодняшней. Ведь прибыль приносят ветки, по которым пассажиры приезжают в города и которые связывают большие города. Часть грузов и пассажиров, возможно, будет транспортироваться не по железным дорогам, а по обычным магистралям.

А может быть последовать примеру Европы? Для этого придётся признать, что для большой и более конкурентоспособной сети железных дорог необходимо государственное финансирование, так как частные доходы меньше общественных, а значит неизбежно возникновение государственной собственности или тщательного регулирования качества предоставляемых услуг.

Общественное недовольство сложившейся в Великобритании ситуацией позволяет предположить, что избиратели предпочтут европейский вариант решения проблемы. Это, безусловно, полностью совпадает с моей идеей о том, что общественная выгода от железных дорог гораздо больше, если альтернативные способы перемещения, например шоссейные дороги, по географическим или историческим причинам не конкурируют с железными дорогами напрямую. Великобритания — это тоже небольшая густонаселённая страна, с большим количеством дорог. Автомобили связаны с большими частными и общественными издержками.

Это обращает наше внимание на более широкую проблему. Граница между государственным и частным секторами всегда будет прозрачной. В любом случае, в каждой стране неизбежно влияние истории. Когда об этом говорят, то часто используют термин «зависимость от пути». Кроме того, границы со временем изменяет и технический прогресс. Например, мобильные телефоны сделали стационарную телефонию не такой безоговорочной естественной монополией. В Африке с 2001 г. появилось больше сотовых телефонов, чем стационарных, потому что новые технологии дали людям возможность обойти неэффективную монополию государственных телефонных линий. Кредитные карточки с микропроцессором и электронные системы слежения позволили останавливать на дороге нужных водителей. Факсы и электронная почта создали конкуренцию прежней монополии почтовой системы. Общественные выгоды определённой услуги могут измениться по другим причинам, например, из-за изменения оценки экологических внешних эффектов или появления альтернативной услуги, такой как хорошие дороги, — в ситуации с сетью железных дорог.

Одно дело понять, где провести границу между деятельностью исключительно частного сектора и той, что требует государственного вмешательства в виде владения акциями или регулирования. Другое дело понять, как управлять государственными компаниями или регулировать деятельность частных компаний, связанных с внешними социальными эффектами. Это не так сложно. В создании структуры регулирования есть множество юридических ловушек, касается ли это регулирования поставок электроэнергии в Калифорнии или телекоммуникационных компаний в Великобритании. Возможно, не получится дать однозначный ответ, потому что предоставление услуг, связанных с большим количеством внешних эффектов, подразумевает разнообразные цели и неизбежные вопросы. Более того, несмотря на обширные исследования по этой теме, мы всё ещё не располагаем данными о том, какие организационные структуры хорошо работают в компаниях, управляемых государством и подчиняющихся государственному регулированию, а какие нет.

Конечно, приватизация была весьма успешной, ведь получилось, что при росте эффективности потребители платят меньше за лучшее качество. Примером тому могут служить многие телекоммуникационные компании, производители газа и электроэнергии в Великобритании и Швеции, компании по водоснабжению во Франции и многие другие промышленные корпорации, находившиеся в собственности правительств европейских стран, которые занимались всем — от страхования до нефтедобычи. Этот успех зависел и от дальнейшего правильного регулирования отрасли, как в случае с энергией и телекоммуникациями.

Несмотря на примеры благоприятного исхода, приватизация в Великобритании, попыталась дать ответ на второй вопрос (о том, как правильно руководить предприятием) и нашла ответ на первый вопрос (об определении границы между государственным и частным секторами). Тем не менее, это был лишь частичный успех. Урок английской приватизации показал, что внешние эффекты могут быть слишком тяжелы для частного сектора, а для предоставления качественной инфраструктуры и услуг всегда будет необходимо государственное финансирование в виде налоговых поступлений.