Закон об эффективном использовании интермодальных систем наземного транспорта (ISTEA): прогресс и основные препятствия

Закон об эффективном использовании интермодальных систем наземного транспорта (ISTEA): прогресс и основные препятствия

Действительно ли закон ISTEA изменил подходы к транспортному планированию и практике реализации разработанных планов? Через несколько лет после принятия этого закона стало ясно, что в его рамках удалось существенно приблизиться к стандартам долгосрочного транспортного планирования, учитывающим не только транспорт сам по себе, но и взаимодействие транспорта с обществом и экономикой в целом. Впрочем, действенность закона ISTEA была резко ограничена тем обстоятельством, что прогрессивность мер и принципов этого закона, направленных на разрешение серьезного кризиса, с которым столкнулись транспортные системы агломераций, требовала радикальных перемен в устоявшихся практиках, вызвавших этот кризис. Эти практики имеют глубокие корни, и группы, сложившиеся на основе общих материальных интересов, отчаянно защищают старые порядки. Здесь также полезно сделать общий обзор.

По сравнению с прежними законами о транспорте ISTEA – весьма прогрессивный законодательный акт. Этот закон определяет фундаментальные проблемы городского транспорта и является значительным шагом вперед в деле продвижения системного подхода к транспортным проблемам. В законе ISTEA подчеркивалось, что цель транспортного планирования – улучшение условий доступа жителей к своим пунктам назначения (а вовсе не увеличение пробега автомобилей) – может быть достигнута максимально эффективным образом в рамках применения хорошо скоординированных интермодальных систем (а не с помощью одних лишь автомобильных поездок). Закон совершенно недвусмысленно утверждал, что снижение уровня загрузки автомобильных дорог можно обеспечить только путем создания препятствий к использованию автомобилей для одиночных поездок (SOV), а также за счет продвижения альтернатив автомобильным поездкам и развития интермодальных транспортных систем. Закон также требовал усиления роли MPO в деле координации усилий регионов, направленных на достижение оптимальных для них интермодальных транспортных решений. Закон допускал значительную гибкость в использовании федеральных финансовых ресурсов, существенно смягчив жесткую привязку ассигнований к конкретным видам транспорта, при которой большая часть средств направлялась на дорожное строительство.

Тем не менее в США есть давние традиции, основанные на глубоко укоренившихся предпочтениях автомобиля перед всеми прочими видами транспорта, и эти традиции формируют условия и практики, препятствующие эффективному интермодальному планированию. Напомним, что применение принципов 3С в процессе транспортного планирования было предусмотрено еще законом 1962 г., что не отменило препятствий, стоявших на пути этой прогрессивной практики. Более того, их блокирующая роль только возрастает при переходе к более сложным практикам интермодального транспортного планирования, предусмотренным законом ISTEA. Вот примерный перечень этих препятствий.

• Законодательство многих штатов предоставляет местным органам власти (властям городов, городских районов, иных муниципальных образований) значительную степень самоуправления, что крайне осложняет региональное планирование. MPO не имеют власти над этими самоуправляемыми единицами.

• Несмотря на применение значительно усовершенствованных, даже изощренных методов планирования (например, моделей увязки транспортных планов с планами землепользования), базовые подходы по-прежнему основаны на той же экстраполяции трендов, а не на креативных идеях, способствующих достижению поставленных целей. По существу, процесс осуществляется методом проб и ошибок: при выявлении нежелательных результатов планы корректируют в соответствии с изменениями в текущих трендах.

• Планы, разрабатываемые MPO, более напоминают свод разрозненных, зачастую противоречащих друг другу пожеланий отдельных муниципальных образований, нежели скоординированный документ, ориентированный на достижение общих для всего региона целей. Процесс принятия решений в MPO зачастую сводится к политическим сделкам между теми или иными местными администрациями, но вовсе не руководится стремлением к достижению общих для региона целей.

• Планирование развития различных видов транспорта (автомобильного, общественного, велосипедного) по-прежнему идет раздельно, а не интегрировано. Причин тому несколько. Финансирование все еще выделяется по большей части на отдельные виды транспорта. Планированием развития каждого вида транспорта занимается отдельное ведомство. Большинство профессионалов ориентировано на определенный вид транспорта. Представители конкретной профессиональной группы обычно имеют весьма ограниченные познания в области транспортных систем, отличных от тех, с которыми они привыкли работать. У многих из таких специалистов есть эмоциональная предрасположенность к виду транспорта, который они опекают, так что недостаток взаимного профессионального понимания зачастую усугубляется враждой между группами, курирующими развитие тех и иных видов транспорта. Четкий акцент на интермодальное транспортное планирование, зафиксированный в законе ISTEA, можно считать полезным шагом, сделанным в последние годы к постепенному преодолению этой проблемы.

• Инвестиции и эксплуатационные расходы для всех видов транспорта – как правило, субсидируемые. Суммарный размер бюджетных субсидий (особенно субсидий, предназначенных на содержание и развитие инфраструктуры) по большей части недостаточен. Это обстоятельство порождает постоянную конкуренцию между организациями, курирующими различные виды транспорта, за средства, которые подлежат разделу между ними.

• Адекватному финансированию крупных проектов, особенно проектов развития общественного транспорта и других альтернатив автомобильным поездкам, зачастую мешают различные лоббистские группы. Характерным примером являются здесь невероятные шумные пропагандистские кампании против повышения налога на бензин даже на один цент. В борьбе против этого «одного цента» объединяют свои усилия группы, лоббирующие интересы дорожно-строительных и нефтяных компаний, экстремистские группы, выступающие против любых налогов, и даже некоторые ассоциации потребителей. Между тем цены на бензин могут разниться на 10– 15 центов за галлон даже на автозаправках, расположенных на соседних улицах! При этом в 1990-е гг. цены на бензин, скорректированные с учетом инфляции, были ниже, чем когда-либо, начиная с 1930-х гг.!

Помимо групп, лоббирующих определенные интересы, общественное мнение по вопросам налогов и цен на бензин зачастую вводят в заблуждение популистские призывы политиков. Дезинформация общественности достигла пика во время президентской кампании 1996 г. Тогда Боб Доул, кандидат в президенты от республиканской партии, утверждал, что повышение цен на бензин на 15 -20 центов за галлон, бывшее результатом колебаний на мировом нефтяном рынке, «ввергает в нужду трудящиеся слои населения». Доул предлагал отменить введенный для снижения бюджетного дефицита налог в размере 4,3 цента за галлон. Большинство специалистов по транспорту и экономистов, представляющих все стороны политического спектра, подвергло это предложение критике как необоснованное. Повышение цены бензина на 20 центов за галлон (или на 5 центов за литр) составляет менее чем 0,6 цента в расчете на километр пробега, или примерно 2 % совокупных расходов на автомобильную поездку. Отмена налога 4,3-центового налога в цене галлона бензина привела бы к снижению расходов на автомобильные поездки в размере 0,13 цента на километр пробега, но означала бы потери федерального бюджета в размере 5 миллиардов долларов в тот момент, когда правительство США отчаянно пыталось сократить бюджетный дефицит. Несмотря на отсутствие всякой разумной логики в предложении Доула, президент Билл Клинтон, бывший тогда кандидатом от демократической партии, уклонился от его прямой критики, предпочтя обойти это предложение посредством законодательных процедур.

Поскольку каждый цент налога на бензин ежегодно приносит государственной казне США доход в размере 1,1 миллиарда долларов, повышение этого налога на 25 – 30 центов за галлон (или на 6 – 8 центов за литр) могло бы дать средства, достаточные для инвестиций во все виды транспорта. Любое подобное увеличение расходов на автомобильные поездки было бы, безусловно, позитивным (хотя и вполне умеренным) шагом к приведению к норме искусственно заниженной платы за пользованием автомобилем. Крайне негативные последствия такого занижения были описаны в главе 2.

• Различные виды городского транспорта по-прежнему финансируются из источников, весьма различных по уровню гарантированности. Если некоторые элементы единого плана получают финансирование, а другие – нет, то это подрывает целостность и сбалансированность всего плана. В частности, капиталовложения в развитие дорожной сети финансируются за счет сочетания пользовательских платежей и субсидий из общих налоговых поступлений, тогда как общественный транспорт во все возрастающей степени финансируется за счет налогов, не имеющих отношения к транспорту, – например, налога с продаж, введение которого зачастую требует одобрения местным референдумом. Таким образом, инвестиции в общественный транспорт часто становятся не только предметом внимания общественности, но и объектом критики со стороны оппозиции и негативной пропаганды, тогда как финансирование дорожного строительства идет по устоявшимся каналам и не становится предметом общественных дебатов.

• В вопросах финансирования сохраняются многочисленные перекосы, обеспечивающие автомобилям преимущество перед другими видами транспорта. Например, расходы по «бесплатным» парковкам, которые работодатели предоставляют своим работникам, полностью вычитались из налогооблагаемой базы (т. е., в сущности, субсидировались на федеральном уровне), тогда как средства, которые работодатель платит в качестве частичного возмещения расходов работника на проезд в общественном транспорте, были ограничены 15 долларов в месяц, освобождаемыми от налогов. Если сумма таких доплат превышала 15 долларов, все налоговые преференции отменялись. В середине 1990-х гг. конгресс установил лимит налоговых вычетов: он ограничил необлагаемые налогами расходы на корпоративные парковки 170 долларов в месяц и одновременно увеличил до 65 долларов сумму необлагаемых налогом доплат на общественный транспорт. Однако даже после этих корректив субсидии на автомобильные поездки оказались примерно в 2,5 раза выше, чем для общественного транспорта. Такое положение противоречит нормам закона ISTEA, который предполагает стимулирование поездок общественным транспортом и препятствование использованию автомобилей для одиночных поездок.

• Цели развития различных видов транспорта и взаимосвязи между ними не имеют четкого определения. На уровне практической реализации транспортной политики частным автомобилям по-прежнему отдается предпочтение перед общественным транспортом. Что касается пешеходных и велосипедных сообщений, то в региональных и местных документах транспортного планирования средства для обустройства надлежащей инфраструктуры под эти цели стали предусматриваться только с 1991 г.

• Обращаясь к введенной нами 4-уровневой классификации транспортного планирования, можно констатировать, что на уровне I (т. е. на уровне взаимодействия города (агломерации) и его транспортной системы) выполняется крайне ограниченный объем исследовательской и плановой работы. Несколько больший объем этих работа осуществляется на уровне II (т. е. на уровне интермодальной координации). Основная часть материалов, которые разрабатываются обычно MPO, представляет собой не связанные друг с другом планы развития отдельных транспортных систем и объектов, т. е. планы, относящиеся к III и IV уровню нашей классификации. Очевидно, что эти планы не могут заменить собой эффективные, координированные документы транспортного планирования.

Можно утверждать, что здесь повторилась ситуация, сложившаяся при введении в действие закона 1962 г. о федеральной поддержке дорожного строительства. Эффективность положений закона ISTEA была снижена ввиду фундаментальных недостатков организационной структуры местных органов власти, а также влияния политических сил, упорно отстаивавших сохранение сложившихся трендов. Нельзя также не учитывать фактор весьма скромной информированности общества, не имеющего адекватных представлений как о причинах возникновения транспортных проблем, так и о возможных альтернативных путях их решения. Например, в отличие от жителей других развитых стран, американские горожане не вполне понимают, что использование автомобиля субсидируется. Немногие американцы осознают, что автомобильные поездки не только получают эти неоправданные преимущества, но и оказывают конкретные негативные воздействия на города и пригороды. Не был в полной мере усвоен вывод о том, что улучшение условий для пешеходных сообщений и стимулирование развития привлекательных общественных пространств ведет в долгосрочной перспективе к позитивным социальным результатам, в том числе – к сокращению преступности.

На это обстоятельство указывали разные авторы, начиная с Джейн Джекобс [Jacobs, 1961] и заканчивая Сиснеросом [Cisneros, 1993]. Не получает широкого признания и тот факт, что города, в особенности большие агломерации, не могут быть экономически эффективными и удобными для жизни без высококачественных, привлекательных систем общественного транспорта и доброжелательного отношения к пешеходам.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.