§ 2. Типология бюрократии в трудах российских и зарубежных авторов

На протяжении последних более ста лет в исследовании бюрократии в системах государственной и общественной властей специфическое значение получило концептуальное направление, в основе которого находится термин «типология бюрократий». Проблема этого направления до настоящего времени не получила определенного завершения. Одни обществоведы пишут о том, что данную проблему нельзя решить по причине множества бюрократий, другие предлагают критерии, при помощи которых определяются универсальные характеристики бюрократических структур власти, имеющие место в современном мире.

В общественных науках термин «бюрократия» имеет два основных значения. В ХVIII веке, когда стали употреблять понятие «бюрократия», оно означало такую политическую систему, в которой доминируют назначенные профессиональные чиновники. В дальнейшем слово «бюрократия» стало употребляться также применительно к чиновникам как правящему классу, слою, к аристократии, и в этом плане оно означало скорее класс людей, а не тип правления.[48]

Английский социолог Д. Битэм несколько расширяет рамки научного употребления термина «бюрократия». Он считает, что в ХIХ веке понятие «бюрократия» обычно использовалось для характеристики особого типа политической системы. То есть бюрократия ? это такая система, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, ответственными перед наследственным монархом. Одновременно власти чиновников противопоставлялась система представительного правления ? выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.

Вместе с этим Битэм замечает, что в ХХ веке бюрократическая власть является признаком любого режима (военной диктатуры, однопартийного режима или наследственной монархии). Тем не менее сам подход, который основан на контрасте бюрократии и парламентской демократии, все еще используется в политической науке при сравнении отличительных черт различных политических систем.

Второй вариант использования термина «бюрократия» Битэм относит к социологии организаций, начало которой положено работами М. Вебера. Бюрократия для Вебера означала не только новый тип правления, но и систему административной власти, деятельность которой осуществляется на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с формальными правилами и процедурами, регулирующими режим работы организации.

Вебер подчеркивал, что этот тип управления становится преобладающим во всех политических системах. Более того, он доминирует и во всех организационных образованиях, в которых управление реализуется в крупном плане: промышленных предприятиях, политических партиях, профсоюзах и т. д. Такой широкий смыл термина «бюрократии» как профессионального управления включает в себя двойное значение: во-первых, соотношение управления и политики, выбора политической стратегии, являющейся прерогативой такого социально-политического объединения, которое использует бюрократию, и которой последняя подчинена в правовом поле; во-вторых, соотношение между рациональными методами управления и традиционными, которые не являлись специализированными.

Заметим, что названное значение понятия «бюрократия» можно отнести к социологии организаций и социологии политики, задачей которых выступает исследование организаций не только на микроуровне, но и на уровне наиболее общих характеристик и типов организаций в современном обществе.

Третий способ использования понятия «бюрократия», по мысли Битэма, имеет место в теории государственного управления. В этой отрасли политической науки бюрократия соотносится с управлением государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях. Цель данного противопоставления заключается в том, чтобы выявить различия между этими двумя структурами и показать качественно другой характер системы государственного управления, предполагающего общеобязательность ее решений, ее специфическое отношение к формальному праву, защиту прежде всего общественных, а не частных интересов, подотчетность ее деятельности общественно-политическому контролю. С позиции теории государственного управления более значимо между различными типами профессионального управления то, что их отличает, а не то, что их объединяет.

Наконец, четвертый вариант применения термина «бюрократия» характерен для политической экономии. Он существенно совпадает с предшествующим значением, но политическая экономия отличает организационные структуры с позиции экономических терминов в соответствии с источниками их финансирования и доходной частью.

В свете такого подхода бюрократия определяется как нерыночная организация, так как она финансируется за счет государственных налогов, в отличие от организаций, которые обеспечиваются посредством продажи своей продукции на рынке. Но есть негосударственные нерыночные организации (церковь и т. д.), а также государственные предприятия, продающие свою продукцию и услуги на рынке и, значит, они не являются в буквальном значении «бюрократиями». Основная цель такого подхода к проблеме бюрократии заключается в том, чтобы определить, что характер и форма деятельности организации меняется в зависимости от способа содержания и экономического окружения, в котором она функционирует.[49]

Наряду с названными значениями бюрократии используются и другие, из-за чего проблема определения сущностных характеристик административного сектора становится неопределенной. К такому далекому от использования строго научного определения бюрократии относятся случаи, когда понятие бюрократии как системы профессиональной администрации, назначенного чиновничества, иерархической структуры, формальной организации, отождествляется с понятиями нерыночная или недемократическая организация, а главное, с организационной неэффективностью и паразитирующей функцией.

Негативное отношение к бюрократии представлено в западной и российской социальной науке. Например, в российском энциклопедическом словаре по политологии (1993 г.) дается три значения бюрократии: 1) «Социальный организм, результат социальных антагонизмов, противоречий, конфликтов и материализация как организационно-управленческого, так и политического отчуждения; 2) система управления, осуществляемая с помощью аппарата власти, отделенного от общества, стоящего над ним, обладающего специфическими функциями и привилегиями; 3) слой людей, связанный с этой системой».[50]

В таком представлении термина «бюрократия» специфика административной деятельности соответственно определяется через государственный формализм, который представляет собой превращение целей государства в канцелярские задачи, и наоборот. Своекорыстие объявляется типичным мотивом деятельности и поведения чиновника, а государственный аппарат и др. управленческие аппараты приобретают черты политической формы догосударственного состояния общества ? войны всех против всех. Управление и политика в этих условиях не доступны сознательному контролю отдельных групп людей, но претендуют на всеобщность и разумность.

Логичен и вывод: если различие между государственным и бюрократическим управлением можно скорее вообразить, нежели обнаружить в действительности, то это является признанием бессилия любого общества противостоять бюрократизации всей общественной жизни.[51]

Бюрократия, как выясняется, в состоянии соединять в себе несводимые друг с другом качества. Она воплощает в себе силу бюрократического господства и неэффективность, некомпетентность и коррумпированность, формальное право и иррациональные отношения, искусственную устойчивость и могущество «диктатуры чиновников». Современные политики обозначают необходимость переустройства административной машины. Одни пытаются заменить бюрократию народовластием. Другие ? внедрить рынок в систему государственной бюрократической службы. Третьи предлагают реформировать административный сектор так, чтобы он был более открыт, ответственен и доступен гражданам.

Однако бюрократии на протяжении всей ее истории (не являются исключением конец ХХ и начало ХХI в.) удавалось отстаивать свои прерогативы и права, что заставляет признать: бюрократия ? это инструмент управления, хотя и постоянно порождающий проблемы. Бюрократия, игнорирующая людей, которым она должна служить, вовлечена во все многообразие общественных процессов, поэтому даже феодализму или тоталитарным режимам ХХ века стоять над массами, противодействуя и попирая их, удавалось в том случае, если они опирались не только на силовые структуры, но и на бюрократию.

Бюрократии в любом ее инварианте присущи такие качества, которые не могут не восприниматься отрицательно практически всеми социальными группами. Однако позитивные ее качества, идущие от внутренне присущей бюрократии рациональности, устремляющейся в идеале к обезличенной формальности абстрактного закона, являются, по сути, совокупностью признаков государства, основанного на праве (правовое государство). Поскольку исторически бюрократия прошла длительный путь эволюции от тех ее форм, в которых она возникла в патримониальном, доиндустриальном, государстве до современной ее формы рациональной бюрократии. В доиндустриальном иерархическом государстве решения определялись не безличным авторитетом закона, а характером личных и групповых связей и отношений. Деятельность по управлению носила не рационально-организованный, «рутинный» характер, а всякий раз определялась спецификой ситуации, была не формальной, а целесообразной (волевой) деятельностью. Но и тогда так называемая патримониальная бюрократия, хотя и не могла действовать в достаточной степени на рациональных основаниях, но в силу исполнения управляющей, организующей функции, предпочитала идти по пути поиска рациональных решений, то есть решений, абстрагирующих, формализующих и усредняющих стихийное многообразие жизненных явлений, вводящих их в строгие рамки легального установления. Более того, можно говорить о том, что в значительной степени именно бюрократии общество обязано движением от своеволия власти традиционной к властным отношениям правового государства, основанным на приоритете закона.

Бюрократия, как было выяснено, представляет собой один из общественных и прежде всего государственных институтов, реализующих, во-первых, большую часть исполнительной власти, которая охватывает звенья, учреждения и кадры управления всех уровней; во-вторых, включает совокупность служащих аппарата управления; в-третьих, представляет собой иерархическую систему управления, для которой характерно определение границ компетенции на каждом из уровней иерархической лестницы, исполнение решений согласно существующим законам, инструкциям, постановлениям, осуществляя упорядоченный, «рутинный» характер деятельности; в-четвертых, это слой людей с особыми интересами, имеющих возможность проводить свою волю через систему государственных институтов. Наконец, это «всегда» назначенные служащие, иными словами, люди входящие в аппарат управления, которые имеют дело, с одной стороны, непосредственно с народом и являются его частью, с другой ? являются «канцелярией», то есть имеют дело с законами, инструкциями, постановлениями, отчетами, справками ? официальной формализованной частью, которая должна координировать жизнедеятельность общества и системы властных отношений.

Аппарат управления, бюрократия, чиновничество, администрация и так называемые исполнительные структуры высших, средних и низших уровней вовлечены в систему формальных и неформальных отношений, находятся в определенной социокультурной среде, и поэтому далеко не всегда можно определить тип бюрократии и форму ее функционирования.

Место и роль бюрократии в политико-социальном процессе зависят от характера политической системы, политического режима и в определенной степени производны от них. Бюрократия ? это лишь часть (хотя и одна из важнейших) политической системы как патриархального, так и современного государств.

При объяснении особенностей эволюции традиционных бюрократий в современные их формы выделяются различные понятия, при помощи которых определяется тип бюрократии. Один из способов выявления многообразных типов бюрократии базируется на противопоставлении «восточной» государственности «европейской». В качестве дополнения и развития этих типов используются термины «традиционная», «переходная» и «современные» формы управления.

Среди интерпретаций, основанных на противопоставлении «европейского» и «азиатского» типов государственности, следует выделить трактовку В. В. Пастухова, поскольку ученый наиболее последовательно, с позиции развития социальности, исследует формы бюрократической рутинизации. По мнению Пастухова, в научном плане следует выделить две основные формы государственности, соответствующие двум основным линиям возникновения и развития социальности: «более ранняя “азиатская” и более поздняя “европейская”. Причины, породившие различие этих форм, коренятся, по всей видимости, в геоклиматическом, цивилизационном, геополитическом и прочем многообразии земного сообщества».[52]

Азиатская форма социальности возникла как своеобразное продолжение и дополнение родовых отношений. Общественные отношения в этом случае тесно переплетаются с естественными отношениями, нередко выступая как подчиненный элемент последних. В свою очередь европейская форма социальности появляется и эволюционирует в направлении противовеса естественным отношениям, разрушая и вытесняя их. С возникновения государственности социальные отношения существуют самостоятельно и автономно.

Поэтому различается логика становления и развития двух типов государственности. Азиатская (восточная) государственность возникает из системы естественных отношений как их продолжение, европейская ? в процессе разрушения и замещения таких отношений. Государство «по-азиатски» ? это конституировавшееся как субъект «позитивное», непосредственное выражение общественной природы человека. Здесь нет видимой границы между политической и социальной сферами. Государство еще не отделено от общества, оно подчинено ему. Такое государство не существует как независимое.

Государство «по-европейски» ? «негативное», опосредованное выражение общественной природы человека. То есть с начала своего становления государство отделено от общества, и в процессе эволюции разделение возрастает. Государство, выделенное из общества, является самостоятельным и активным.

Обобщая европейский и североамериканский опыт и современную практику переходных обществ, почти такую же мысль проводит американский политолог Ф. У. Риггс. Он исходит из того, что в Европе и Северной Америке современные государства развивались постепенно, достигая способности контролировать бюрократию относительно одновременно или даже до того, как появились сильные бюрократические структуры. Бюрократия повышала свой статус вместе с ростом статуса институтов политического контроля (представительные органы, независимое судопроизводство).[53]

Иначе говоря, получили развитие договорные отношения на основе контракта. Контракт, с одной стороны, выступает как база установления прав и обязанностей, а с другой ? в качестве разграничения и объединения социальных и политических сил. Он значительно увеличивает автономные возможности, как властей, так и различных общественных групп. Рациональный бюрократ отличается от традиционного чиновника как раз степенью независимости, которую он приобретает в политической системе на основе договора. Система власти посредством договора ограничивается правом. Устанавливаются правовые пределы для деятельности различных ветвей власти. Чиновники и политики ограждаются законом от своего же произвола. Благодаря этому традиционный чиновник по происхождению или личной зависимости и подчиненности эволюционирует в рационального бюрократа по профессии на основе легального права.

Эта сторона проблемы рациональной бюрократии подчеркивалась и М. Вебером. Он считал, что договорной характер отношений между отдельным чиновником и организацией в современной рациональной бюрократии обеспечивает устойчивость и эффективность самой организации. Специфическую рациональность придает бюрократии и то, что она функционирует с четко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые реализуются ею в процессе управления.

Общим признаком функционирования традиционных чиновников «восточных» деспотий, как считают некоторые исследователи, являлось то, что при их помощи происходило огосударствление большинства сторон жизнедеятельности общества. Бюрократия приобретала в силу различных причин возможности оказывать значительное влияние на область политики и экономики, держать во «всеобщем рабстве» все население страны.

На такое влияние государства указывал и Маркс, анализируя азиатский способ производства. Но проблема роли и места государственной бюрократии в политической системе в азиатских обществах не получила всестороннего исследования в социально-историческом измерении. Исследование, вскрывающее источники всесилия азиатского государства, не стимулировала Маркса к необходимости пересмотра или уточнения идеи социальной революции, диктатуры пролетариата, социализма и коммунизма.

Несколько иную линию в объяснении «азиатского способа производства» в рамках неомарксизма предложил К. Виттфогель, который, в отличие от Маркса, исходит из того, что в азиатских государствах чиновники являются «правящим классом общества». Позиция Виттфогеля также отлична от точки зрения Вебера, поскольку он допускал незначительную возможность автономного существования бюрократии по отношению к политической, центральной власти.

По мнению Виттфогеля, азиатское государство сначала возникает в тех регионах, где для сельскохозяйственных работ необходимы значительные ирригационные структуры. Осуществление этих работ стимулируется деспотическим государством в лице его чиновников, которые и образуют правящий класс общества.[54]

Критики теории Виттфогеля считают, что его подход сталкивается с рядом трудностей при объяснении возникновения политических систем азиатского типа в тех обществах, где ирригационное земледелие в силу климатических условий не могло иметь место. Несмотря на то, что Виттфогель предлагает учитывать факт воздействия «гидравлической системы» на другие страны, она, по мнению критиков, не является удовлетворительной. Ибо в периферийных странах устанавливалась не только деспотическая власть, но и другие формы власти.

Аналогом теории «азиатского способа производства» является патримониальный тип бюрократии М. Вебера, который отличается от перечисленных выше подходов большей универсальностью. Суть этой теории, как ее понимал Вебер, в российской научной литературе наиболее точно воспроизведена М. Масловским. Он правильно замечает, что в своем анализе патримониализма Вебер выделяет три основные формы этого господства:

• патримониализм в собственном смысле слова, где господство осуществляется на преимущественно традиционной основе (т. е. наиболее ярко присутствуют черты геронтократии и ранней патриархальности. ? А. М.);

• господство, при котором господин, как правило, выходит за рамки традиции и опирается на военную силу, неограниченный произвол или милость правителя и тем самым воспроизводит султанистскую власть;

• для децентрализованного варианта патримониализма характерно то, что власть правителя ограничена не священной традицией, а правами и привилегиями его чиновников.

Все названные формы патримониального господства необходимо рассматривать как «чистые» типы. Чистые типы Вебер, как правило, объединял в пары. Причем каждый из них соответствует крайней точке на определенном отрезке. Несмотря на то, что Вебер в основном следует принципу дихотомического деления, чистые типы могу образовывать системы более сложной конфигурации. Веберовская идеально типическая модель патримониализма образует одну из таких систем. В указанной модели традиционалистский институт патримониализма противопоставлен султанизму, а централизованный патримониализм ? децентрализованной форме. Одновременно реальные патримониальные режимы располагаются между чистыми типами. «Если сами типы статичны, то реальные режимы могут эволюционировать в направлении какого-либо из них».[55]

Патримониальная же бюрократия обозначает особый идеальный тип, занимающий промежуточное положение между идеально-типическими моделями патримониализма и легально-рациональной моделью. Соответственно, «азиатский способ производства» можно рассматривать как одну из форм патримониального господства. Основанные на этом способе производства империи Азии и Ближнего Востока отличались исключительной устойчивостью. Социальная структура подобных империй была одновременно проста и прочна. Государство вбирало в себя все руководящие функции. «Когда управление возлагается только на государство, общество однородно и в то же время иерархизировано. Социальные группы различаются по образу жизни, но ни одна из них не обладает собственной властью, так как все они составные части государственной структуры».[56]

Если государство является единственным управляющим коллективным трудом, то привилегированными оказываются лица, так или иначе связанные с государством или представляющие его интересы, то есть преимущественно государственная бюрократия. Бюрократия ? это наиболее привилегированный слой при «азиатском» способе общественной жизни. В таком обществе противоречия есть, но без классовой борьбы в сущностном смысле этого понятия. Классовая борьба в этом значении требует не только разнообразия общественных групп, но и способности данных групп самоорганизовываться, а также выдвигать и отстаивать свои требования. В обществах «восточного» типа образ жизни, структура и уровни доходов различаются по группам, но ни одна из групп не имеет необходимой автономии, следовательно, не противопоставляет себя другим. При «восточной» форме правления, соответственно, нет классов в сущностном смысле слова, но есть бюрократическая и государственная иерархия. Политическая власть абсолютна и неделима. Носитель верховной власти провозглашает свою приверженность определенной религии или идеологии, опираясь при этом на бюрократию.

«Европейская государственность, считает Пастухов, ускоряет разрушение естественных отношений и способствует быстрому развитию социальных. Таким образом, она создает предпосылки для саморазвития ? главной черты государства как такового в его отделившейся от общества сущности. Европейское государство совершает историческую эволюцию, то есть восходящее развитие из своей основы и в соответствии с собственными внутренними закономерностями. Азиатское государство исторически трансформируется, то есть видоизменяется, под воздействием внешних факторов, прежде всего экономических, в процессе формирования мирового рынка, а также отношений с более активной европейской цивилизацией».[57]

В ХХ ? начало ХХI века «азиатская форма» вошла в несколько модифицированном варианте. В современных государствах в общей системе власти и организации управления обществом положен не только султанисткий «восточно-волевой» принцип, но и принцип «рационально-рутинно-бюрократический».

В тех современных обществах, где в системе государственного управления господствует волевой и «рутинно-бюрократический принцип», бюрократия действует своеобразно, а именно: существуют своего рода законы и регламентирующие инструкции. Но они не соблюдаются или соблюдаются в таком объеме, в каком соответствуют определенной идеологической установке, основанной не на том, что есть, а на том, что якобы должно быть. Конституционные нормы регулируют не организационно-правовые вопросы деятельности государства, а политико-идеологические отношения в обществе. При такой постановке дела государственное управление, как и прежде, не имеет более или менее четко ограниченных задач и функций. Управление почти не ограничено, ему подлежит все: экономика, наука, культура, искусство, религия, вкусы людей. Управление организацией перерастает в управление обществом на основе инструкций и законов, но в инструкциях все многообразие жизни невозможно предусмотреть и поэтому приходится управлять помимо инструкций и законов.

Иначе говоря, система власти и управления в таких обществах обладает некоторыми рациональными чертами, но с признаками патримониализма. Бюрократию в этих условиях характеризует личностный, а не формально-правовой характер отношений между политиками и аппаратом управления. В основе власти аппарата лежит присвоение им должностного положения и обусловленных этим положением привилегий.

С позиции исторического подхода выделяется и несколько отличный подход классификации бюрократических структур. «Первый тип ? это военно-административная бюрократия родоплеменных и первых, небольших по масштабам территорий и численности населения, государств. Второй тип ? это имперский тип бюрократии, отличающийся от первого по масштабам подчиненной ему территории и количеству населения, а также наличием специализированных форм управления, его дифференциацией. Общим моментом у этих двух исторических типов является их нерасчлененность, синкретность “власти-собственности”, которая принадлежит высшему руководству или вождю-лидеру. Третий исторический тип ? это современная нам бюрократия; ее главная отличительная черта ? это разделение власти на политическую и экономическую».[58] Другие особенности, как считает П. М. Шишко, заключаются в росте аппарата управления, его дальнейшей дифференциации и специализации, переходе на заработную плату чиновников, получаемую от государства, в отличие от института «кормления», который характерен для предшествующих типов бюрократического управления.

Такая классификация бюрократии имеет свои недостатки. Она изначально предполагает единство форм бюрократического управления на различных этапах человеческой истории, не учитывает переходные и смешанные типы административной власти. Применительно к современному чиновничеству не ставит вопрос поиска нового качества управления.

Для сравнительного измерения западных и советских моделей американским политологом С. Биалером предложен несколько отличный от предыдущего, но имеющий аналогичные недостатки, подход. Он рассматривает бюрократию с позиции ее сущности и роли в современном обществе, а точнее, политики и управления, выделяя три типа бюрократии.

Первый тип ? это бюрократия, которая зависит от потребителя и руководствуется его интересами (администрация предприятий, учреждений и т. д.). Так как ее доходы зависят от результатов деятельности, то и она является, как правило, гибкой, мобильной и, как следствие, прогрессивной. Первый тип включает прежде всего менеджеров западного типа.

Второй тип ? это бюрократия, которая зависит от политических лидеров в виде монарха, вождя и т. д.

Третий тип ? корпоративная бюрократия, независимая и от потребителя, и от политических лидеров. Основная задача такой модели бюрократии утвердить свое собственное существование и расширить свое влияние в обществе.

В соответствии с Биалером второй тип административной власти характеризует сталинское время, а третий ? эпоху Л. И. Брежнева. Однако если классификация Биалера позволяет действительно увидеть некоторые отличительные черты современных бюрократий, то столь механическое приложение выделенных им типов в советское время следует оспорить, поскольку два последних типа бюрократии в нашей стране развивались и параллельно, и одновременно последовательно. Они были связаны между собой отношениями исторической преемственности. [59]

Политическая наука выделяет и другие типы власти бюрократии. В подавляющем своем большинстве они строятся на взаимоотношении или взаимодействии «политиков» и «бюрократов», политической элиты и власти аппарата.

В 60-е годы ХХ века одну из форм взаимодействия политики и управления разработал Ш. Эйзенштадт ? один из первых основателей теории модернизации. Он выделил три варианта такого взаимодействия.

Традиционная форма. В этом случае бюрократия ориентируется на правительство и является бесправной перед властью политиков. Вместе с тем и общество по отношению к чиновникам находится в положении бесправия. Карьера и возможности чиновника зависят от его политического покровителя.

Модернизационная форма представляет тот тип взаимодействия, когда бюрократия ориентируется на общество. Бюрократия ? это часть общества, характеризующаяся правовой защищенностью, автономией и зависимостью от политики (бюджетный контроль и т. д.), развитостью корпоративных интересов, контролем со стороны институтов гражданского общества.

Транзитная форма ? определяет бюрократию в качестве самодостаточной силы. Тип господства, при котором чиновник, лишившись надзора авторитарного государства, находится вне правового, политического и общественного контроля, так как институты гражданского общества еще не приобрели достаточной общественной власти.[60]

В концепции Эйзенштадта прослеживается взаимосвязь и зависимость типа бюрократического управления от характера политического режима, что обусловливает не только сильные стороны, но и недостатки его теории. Они заключаются в однозначности критериев классификации моделей взаимодействия политики и бюрократии.

Весьма реалистичный тип взаимоотношения политики и бюрократии предлагают Дж. Эбербах, Р. Патнэм и Б. Рокман, но их типология более всего относится к так называемым «западным демократиям».

Идеальная модель. Эта модель в целом совпадает с концепцией рациональной бюрократии М. Вебера: политики правят, а чиновники управляют, первые принимают решения, вторые их реализуют. Она рассматривается не только как идеально-типическая модель, а даже как идеалистическая.

В этой связи заметим, что в своем анализе бюрократии Вебер действительно проводил четкую линию между субъектами управления и корпоративной группой людей, которая пользуется услугами управленческого персонала. Корпоративная группа может представлять собой добровольное или принудительное образование людей (государство или любая другая организация), которая избирает руководящие структуры для организации своей деятельности. Руководящая структура соответственно использует управленческий персонал, чтобы проводить в жизнь свои решения. Когда аппарат власти отвечает такому критерию, он называется бюрократией. Поэтому необходимо проводить различие между аппаратом власти и руководством, которое его использует. Представители обеих образований значительно отличаются друг от друга характером своих должностей, функций и ответственности. Руководящие структуры, как правило, избираются и работают на непостоянной основе. Их основная функция ? разработка стратегии развития, наиболее общей программы действий и правил организации. Они решают также вопросы финансирования и несут ответственность перед всей организацией (партия, профсоюз, церковь, акционеры и т. д.). В то же время чиновники назначаются вышестоящим органом, перед которым они отвечают за осуществление стратегии действия. В жизни границу такого разграничения определить трудно, но оно имеет большое значение.

Реальная модель. Форма взаимодействия политики и бюрократии, при которой обе властные структуры разрабатывают и принимают решения, но реализуют они нетождественные функции. За бюрократией закрепляется функция нейтрального эксперта, а за политиками ? четкой стратегической направленности решений. Реальная модель, по мнению авторов, согласуется с жизнью современных западных демократий. Однако идеализировать эту модель не следует, так как политика все более профессионализируется, а администрация нередко выражает частные и групповые интересы.

Конвергирующая модель. Тип отношений политиков и бюрократов, предполагающий участие политиков и чиновников в принятии решений. Политики агрегируют интересы неорганизованных и не связанных между собой групп людей. Чиновники выражают ясно обозначенные интересы организованных образований.

Гибридная модель. Форма модели, которая предполагает формирование таких взаимоотношений политической и бюрократической власти, когда не будет иметь место какая-нибудь видимая граница между ними.[61]

Своеобразный вариант процесса, как могут взаимодействовать власть политиков и чиновников, предлагает английский ученый К. Сикстон, который, анализируя опыт Великобритании, выделил четыре типа взаимоотношений бюрократов и политиков.

Формально-конституционный тип. Эта модель существует в конституционной теории и ортодоксальных учебниках политологии. Политикам, ответственным перед парламентом и народом, принадлежит исполнительная высшая власть. Задача чиновника ? быть экспертом, профессионалом своего дела и эффективно реализовывать принятые правительством решения.

Бюрократический тип. Вторая модель выступает контробразцом официального подхода. Она объясняет форму всевластия бюрократии, которая подчиняет законно избранных политиков. Такая ситуация обусловлена объективным положением чиновника в политической системе, его неограниченного доступа к информации, экспертно-консультативными функциями и т. д.

Политико-административный тип. Суть третьей модели заключается в том, что между политиком и чиновником отсутствуют конфликты, а тем более войны. Несмотря на то, что отношения политиков и «мандаринов» сложны и неоднозначны, они всегда способны договориться между собой. Значение договора проявляется в том, что чиновники предпочитают «сильных», а не «слабых», министров, способных обеспечить достойное бюджетное финансирование ведомства. Одновременно министры подбирают «сильных» подчиненных, способных профессионалов. Как следствие ? процесс принятия решений находится в русле конструктивного взаимодополнения политической и бюрократической власти.

Экономический тип. Значительным фактором экономической теории бюрократии является детерминированность логики поведенческого алгоритма чиновничества данными законом гарантиями занятости, продвижения по службе и т. д. То есть от экономических и статусных интересов бюрократии могут зависеть последствия реализации власти чиновников.[62]

Б. Ги и Г. Питерс выделяют пять моделей соотношения политики и управления.

Первая модель предполагает, что государственный чиновник является послушным исполнителем воли своего начальника.

С позиции второй модели бюрократия и политическая элита имеют общий интерес, который заключается в сохранении и упрочении власти.

Третья модель акцентирует внимание на функциональном единстве административной и политической элит.

С позиций четвертой модели между бюрократией и политиками предполагается конкуренция, а порой враждебность по вопросу контроля над политикой и осуществлением власти. Конфликт между политиками и чиновниками может иметь как явный, так и латентный характер. Предметом такого конфликта выступает борьба чиновников за сохранение статуса и привилегий своей организации.

Пятая модель исходит из тезиса, что в принятии политических решений господствует бюрократия. Получая ресурсы для реализации принятых решений политиками, бюрократия получает в свое распоряжение и рычаги влияния на избирателей и институты, представляющие их интересы. Это происходит потому, что для реализации политических интересов и достижения поставленных целей требуется определенный профессионализм, которым монопольно владеет бюрократия.[63]

Вопрос о том, кто в реальном политическом процессе в состоянии занимать лидирующую позицию ? бюрократия или политики, далеко не всегда является решенным. В той ситуации, когда политики способны контролировать чиновников в направлении стратегии поддержки своей власти, бюрократия корректно осуществляет эту власть без необходимости прямого давления со стороны политиков. Так как принимающие решения акторы пытаются предопределить соответствующие последствия своих действий, и поэтому принимают во внимание тех субъектов политического действия, которые придут позже.[64]

Наиболее влиятельная типология бюрократии на Западе с позиции внутренней ее структуры предложена Т. Бернсоном и Д. Сталкером, которые считали, что основное в деятельности организации ? это быстрота реакции на изменения в социальной среде. Они предложили две модели такой реакции.

Механистическая структура. Механистическая структура соответствует веберовской модели организации. Иерархия системы властных отношений с четко обозначенными ролями: передача решений и формальных правил по иерархической лестнице.

Органическая структура. Органическая формула отношений подразумевает непостоянное распределение функций бюрократических структур, которые дают возможность распределения этих функций и открывают потенциал индивидуального творчества. Данное обстоятельство способствует зависимости властных отношений прежде всего от специальных знаний, а не от занимаемой должности. Иначе говоря, знание о целях организации, а не только концентрация власти на высших ее ступенях, наличие горизонтальных связей, преданность субъектов административной деятельности профессиональным качествам, но не должности, которую они занимают.[65]

Все представленные виды бюрократий так или иначе отражают реалии функционирования современных политических систем. Одновременно большинство моделей ставят вопрос об институциональном и нормативном ограничении власти чиновничества. Однако ни одна политическая система не может полностью совпадать с описанными выше моделями, хотя и способна приближаться к идеально-типическим построениям. Например, для американской политической системы более всего характерна ситуация, когда политики принимают решения, а чиновники их осуществляют. Здесь господствует фактор политического выбора. Во Франции бюрократия контролирует большинство сфер жизнедеятельности общества и управляет в качестве эксперта, чем обеспечивается стабильность и преемственность управления. В Японии ведущую роль играет бюрократия[66]. В ряде других западных стран имеют место различные формы кооперации и единства политиков и чиновников (Б. Петерс). К ситуации с бюрократией в современной России применима модель, описывающая конфликтную форму взаимоотношений между носителями политической и административной власти. Победителем в конфликтных ситуациях, как правило, выходит власть административная.

Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из сторон функционирования политико-административных структур ? управлению, неполитическому сообществу, политической элитарности или формализму, ? неверно.

Без бюрократии, сосредоточивающей в своих руках часть высшей, среднюю и низшую формы исполнительной власти, не обходится ни один современный режим. Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль (бюрократически-политическая монополия ? часть стран Латинской Америки, Африки, Азии). Бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюрократической. Последняя также предполагает «единство администрации и политики», но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор и базовая административная роль находится в руках политиков (СССР, восточная социалистическая Европа). Обозначаются названные виды управления близкими по значению терминами «бюрократический произвол», «бюрократический абсолютизм», «бюрократическое правление», «бюрократическое господство». В последнем случае невозможно провести более или менее четкую грань между такими понятиями, как «бюрократия», «класс» или «политическая элита». Они сливаются в единые термины ? «политбюрократия», «номенклатура» «правящий или господствующий класс», «правящая или господствующая элита».

Наконец, сама бюрократия функционирует во всех организационных образованиях. Поэтому исследование бюрократической власти не способно дать правильное объяснение политических и социальных процессов, которые происходили или происходят, например, в СССР, России, ФРГ, США или Бразилии. Социологию бюрократии необходимо включать в более широкую социально-политическую среду. Общественные отношения, в которых функционирует бюрократия, и которые она поддерживает или противостоит, определяются характером целей. Эти цели задаются обществом и государством в целом. Они зависят от форм социального и политического контроля над бюрократией. Данные отношения связаны также со спецификой взаимодействия аппарата и институтов гражданского общества. Они зависимы от тех отношений, которые складываются в организационной структуре бюрократии.