§ 1. Общественно-политическая власть и бюрократия

Несмотря на наличие в политической науке множества объективных интерпретаций соотношения политики и управления, пока нет удовлетворяющих ответов на вопрос о путях организации социально-политических отношений, которые помогли бы проанализировать конкретные ситуации и найти наиболее лучшие способы их решения. В них, как правило, выделяются в качестве основных элементов властных отношений руководство и управление, контролирующие группы и исполнение, но все дело в том, что эти элементы властных отношений взаимосвязываются между собой в разных соотношениях в зависимости от политического режима. Так, например, формула Р. Дарендорфа, которая различает в политике три элемента ? руководство, управление и участие (руководство реализует правящая элита, управление ? администрация, чиновники или бюрократия, участие ? общественность. ? А. М.), выделяет основные составляющие властных отношений в политической системе. Но проблема не в том, чтобы выделить составляющие, а в том, чтобы классифицировать возможные варианты их соотношений. И не случайно изучение взаимосвязей властных элементов является предметом политической науки с древних времен.

Так, Аристотель, Вебер и современный политолог Г. Лассуэл, как, впрочем, и большинство социологов и политологов, считают, что политические процессы включают в себя отношения руководства, авторитета или власти. Аристотель и Вебер, в свою очередь, считают, что понятие «политика» требует дополнительных характеристик. Для Вебера сфера политического содержит не только руководство, но и отношения, ограниченные территориально. Для Аристотеля политика включает в себя, кроме названных свойств, качества самодостаточности и самоорганизации. Сфера политического по мере поступательного развития человеческой цивилизации и усложнения жизни расширяется. И уже Лассуэл называл политическим и то, что Аристотель и Вебер к этой сфере просто не могли относить по причине отсутствия этих явлений жизни в их эпохи: по мнению Лассуэлла, фирма или профсоюз, например, могут содержать в себе политические аспекты.[90] При исследовании проблем соотношения бюрократии и политики нужно учитывать то, что в политической науке используется как широкое, так и узкое понимание термина «политика». Политика означает стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение и осуществление власти. Первое понимание политики предполагает отношения руководства, управления и участия. Второе значение понятия «политика» исключает бюрократические, чиновничьи, аппаратные, административные структуры и объясняет отношения между государственными институтами как «власть над управлением» или «управление управлением»,[91] или такими терминами, как «руководство», «политическое управление», «управление на высших уровнях организации», «руление», «политическое управление» или «общее управление».

Иначе говоря, во втором значении слово «политика» включает те субъекты социальных отношений, которые определяют стратегию развития общества и государства, следят за претворением в жизнь этой стратегии, мобилизуют массы в поддержку проводимой политики, осуществляют церемониальную власть и т. д. К субъектам политических отношений в таком значении понятия «политика» относятся как выборные и утверждаемые органы государственной власти (представительные структуры различных уровней, президенты, премьер-министры, правительства, выборные главы местных администраций ? президенты, губернаторы, мэры), так и невыборные или частично выборные институты, но реализующие функции контроля и надзора за соблюдением действенности формального права (суд, прокуратура).

Приложение широкого и узкого понимания политики к разным типам общества позволяет выявить некоторые присущие каждому из типов специфические соотношения властных элементов.

Если рассматривать некоторые государства восточного и советского образца с позиций понимания политического в широком и узком смыслах, то власть в них в определенной степени утрачивает свой политический характер (характер политической представительной, независимой судебной и информационной элитарности). Она преобразуется в недифференцированную форму, стремящуюся снять границы между существующими сферами общества и всеми общественными формами власти. Власть азиатской формы непосредственно содержательно связана с социальными структурами. Советский же вариант власти непосредственно в формальном отношении не был связан ни с одной общественной системой, но имел возможность проникать в любую систему, тем самым лишая эти системы специфического содержания и ставя их в положение соподчиненности этой власти.

Приложение, вернее, невозможность приложения узкого значения понятия «политика» отчетливо выявляет не тождественность восприятия государства и общества в режимах, где политическое существует только в широком своем значении. То есть оно выступает в качестве необходимого взаимодействия между интересами и идеологиями, сформулированными в гражданском обществе, и их представительством в ходе принятия решений, осуществляемом на государственном уровне. Когда же политика рассматривается в единстве с чиновничьей властью или подменяется последней, то она видоизменяется и заменяется бюрократией ? «политикой как аппаратом».[92]

Общественно-политическая власть более децентрализована, она основана на началах выборности и в этом смысле более самостоятельна в своих решениях. Бюрократия же требует централизации. Она базируется на началах назначения, профессионализма и формальной иерархической подчиненности. При этом необходимо сказать, что исполнительская и политическая (как в широком, так и в узкоспециальном значении слова) функции свойственны исполнительным, законодательным и иным властям. Но воплощаются эти функции в организационных структурах двух типов: с одной стороны, это чиновники и бюрократия, с другой ? политические деятели и избирательная система в парламентском или партийном режимах.[93] Неодинаковость принципов формирования и действия различных ветвей власти есть основа их сочетания, если одна из них не поглощает другую. Соскальзывание в ту или другую сторону грозит либо политически-бюрократическим, либо бюрократически-политическим произволом.

Необходимо подчеркнуть, что в современных «демократиях» отнюдь не просто решается вопрос взаимоотношения политики и бюрократии. Проблема заключается в том, что между различными представителями политической элиты осуществляется борьба за аппарат в вопросах контроля над ним или его формирования. П. Бурдье раскрывает эту проблему так: «По мере того как политика “профессионализируется” и партии “бюрократизируются”, борьба за политическую мобилизационную власть все более превращается в двухступенчатое соревнование: от исхода конкурентной борьбы за власть над аппаратом, которая разворачивается внутри аппарата исключительно между профессионалами, зависит выбор тех, кто сможет вступить в борьбу за завоевание простых мирян».[94]

Поэтому и простые граждане должны быть достаточно подготовленными и активными для воздействия на профессиональные элитные слои. Однако вмешательство масс посредством активной общественности в деятельность политической элиты может снижать эффективность контроля последней над бюрократией, что в состоянии подорвать устои общества и государства. Элитарные группы, как правило, заинтересованы в активной народной поддержке их основной функции ? руководства административным сектором, так как элиты призваны связывать основные ценности общества с политикой, и в этом значении они играют главную роль в системе государственной власти. В то же время политики, несмотря на политически аппаратный профессионализм, уступают чиновникам по численности, организованности и сплоченности (в современных государствах, вне зависимости от типа режима, в аппарате власти состоят не менее 10 % занятого населения).

Отсюда политическая мобилизация людей является для элиты любой страны одной из главных, как для того чтобы реализовать свою «народную власть» над бюрократией, так и для того чтобы показать преимущества одной или нескольких политических групп над другими, составляющими политическую элиту. Но политические группы не всегда могут осуществить мобилизацию масс, а в условиях кризиса (экономического, идеологического и т. д.) их демобилизацию. В этой ситуации, как правило, происходит изменение или смена политических элит. Один из худших путей смены политической элиты ? это радикальные перемены (революция).

Любые «глубокие изменения» требуют, даже если политические лидеры не имеют намерений опираться на аппарат управления, власти профессионалов-управленцев. Проблема в условиях революции и постреволюционных событий заключается не в романтических намерениях «новой политической власти», а в способности данной власти подчинить чиновников или сотрудничать с аппаратом государственной власти. Но, как правило, бюрократический аппарат в процессе радикальных изменений выявляет тех лидеров над собой, которые реорганизуют аппарат и одновременно являются заложниками аппаратной системы. В этом случае господствует не политическая элита, представляющая интересы масс, а элита над аппаратом, и вместе с аппаратом в себе и для себя, но не для других. Наиболее яркий пример такого рода радикальных реформ современности показал опыт СССР, СНГ и, наконец, часть СНГ ? Россия.

В России формально (согласно основному закону)[95] существуют социальные отношения, представленные в форме федеративного государственного устройства. В нашем обществе есть «независимые» ветви власти ? федеральное собрание, правительство, судебные органы. Суд на сегодняшний день только пытается сложиться в качестве независимой структуры. Одновременно при организации законодательной и исполнительной властей и на федеральном уровне и, по преимуществу, на уровне региональных структур, как правило, проведен принцип приоритета одной из властей ? власти исполнительной (в наличном значении губернаторской, президентской или иной). Этот принцип не отрицается мировым опытом. Однако, например, на уровне федерации не реализуется основное в их взаимоотношении ? они не построены по схеме: сильный президент, правительство и параллельно работающий парламент с четко распределенными полномочиями и контрольными функциями над бюрократическими структурами. Политические руководители на самых различных уровнях российской власти до сих пор нередко являются заложниками аппаратной системы.

В современном обществе чиновники, служащие, бюрократия, управляющие, аппарат власти в непосредственных или опосредованных связях с руководством, политиками, представительными органами, политическими деятелями общественных союзов в «идеальном» варианте не являются противоположными друг к другу. Но в то же время все они находятся в определенном конфликте, поскольку выполняют взаимосвязанные, но различные управленческие функции. Большая часть последних сосредотачивается в руках бюрократических учреждений. Схему распределения функций между общественной (политической) властью в широком значении и бюрократией можно представить следующим образом: 1) нижнее звено управления находится по преимуществу в руках общественных учреждений, бюрократия на этом уровне является институтом организующим и контролирующим; 2) среднее звено государственного управления сосредотачивается в основном в руках бюрократии, а представительные органы в этом случае выступают в качестве контролирующей структуры; 3) в высшем звене государственного управления исполнительные функции остаются за бюрократией и правительством, функции же законодательные и контрольные осуществляются на основе сочетания представительных, судебных и правительственных структур, а также групп интересов.

Стабильность в современном обществе может быть обеспечена только сбалансированностью общественно-политических и политико-бюрократических начал. Эффективная организация всей политико-управленческой системы требует также сочетания подсистем представительных и бюрократических. Но признание факта разделения властей ни в практической, ни в теоретической основе не отрицает понимания властных отношений в качестве структурно упорядоченной целостности.

Подчеркнем то, что реальная жизнь сложнее идеальных теоретических конструкций, описывающих взаимоотношения различных властей. Например, модель В. Вильсона, в соответствии с которой политики должны принимать решения, а чиновники эти решения обязаны исполнять, в чистом виде не характеризует ни традиционные, ни современные государства. Нынешний чиновник ? не исполнитель политических решений, а действующий субъект процесса их принятия, активный и инициативный партнер выборных институтов и т. д.

Соучастие бюрократии в принятии политических решений реализовывается по многим направлениям: например, выработка административными учреждениями собственных ведомственных норм; информационно-аналитическое обеспечение процесса принятия решений; использование профессиональных знаний как ресурса власти; использование власти, делегируемой аппарату «политическими назначенцами»; прямое участие государственных служащих высшего звена в принятии политических решений; самостоятельная интерпретация законодательных актов и политических решений.

Представители различных теоретических течений и школ создали немало моделей интеракции политической и административной элит, взаимоотношений чиновничества и общества (модели Ш. Эйзенштадта, Ф. Риггса, К. Сикстона и др.). Соучастие аппарата управления в принятии политических решений может при определенных условиях трансформироваться в самостоятельную политическую активность бюрократии. Выступая в качестве политического субъекта, бюрократия является носителем не только собственно бюрократических, корпоративных интересов, но и через ее лоббистскую деятельность заявляет интересы организованных групп, групп давления, нелегальных структур. Сращивание интересов чиновничества с интересами отдельных групп неизбежно ведет к групповой унии промышленно-финансовой и политико-административной элит, к олигархизации политической системы. Этот процесс может выглядеть следующим образом: