Глава третья Премьер-министры, министры и кабинеты

Глава третья

Премьер-министры, министры и кабинеты

Премьер-министры

Премьер-министры, министры, входящие в кабинет (обычно их 15–20), и младшие министры (их около 80, и они не заседают в кабинете) подотчетны парламенту. Они отвечают на вопросы парламентариев, делают заявления, вносят законопроекты и отстаивают политику правительства во время дебатов и в специальных комитетах. Они отвечают за общее управление правительственными департаментами и несут одновременно индивидуальную и коллективную ответственность за главные решения, касающиеся жизни страны и ее экономики. Премьер-министры, но и другие министры тоже, определяют рамки отношений между Великобританией и остальным миром.

Центральная роль премьер-министра в правительстве и его главенство в парламенте, хотя бы в том, что касается определения программы работы, сложились не сразу. Пост премьер-министра оформился постепенно, по мере того как парламент вырывал для себя все больше и больше власти у монарха на протяжении двух веков после «Славной революции» 1688 года. Обычно первым премьер-министром называют сэра Роберта Уолпола, приступившего к исполнению своих обязанностей в 1721 году, однако эти обязанности сильно отличались от функций нынешних премьер-министров по некоторым важным пунктам. Когда Уолпол утратил доверие палаты в 1742 году и был вынужден подать в отставку, его коллеги-министры не сочли себя обязанными, по конституции или как-то иначе, уйти вместе с ним. Такого не случалось, пока 40 лет спустя со своего поста не ушел лорд Норт. Разница между премьерами XVII века и современными главами правительства состоит в том, что тогда главой исполнительной власти все еще являлся король. Главы государственных департаментов считали себя подотчетными королю, а не обязанными премьер-министру своими должностью и властью. Сам Уолпол был обязан своим положением частично королю, а частично своей способности держать под контролем бурный, раздираемый интригами парламент того времени, причем так, как до него никому не удавалось.

Парламент не мог выбирать премьер-министра. Не мог он и влиять на выбор короля, однако, используя все доступные процедурные рычаги, члены парламента могли ослабить влияние королевского фаворита в палате общин и таким образом заставить короля лишить премьер-министра своей поддержки. Так случилось с лордом Нортом, который с 1770 по 1782 год был первым лордом казначейства, отказываясь называться премьер-министром: по его мнению, в британском государстве не было места для премьера. Норт придерживался этой позиции во время антикатолического бунта Гордона в 1780 году и американской Войны за независимость. В 1782 году по призыву генерала Конвея палата общин проголосовала за резолюцию, которая провозглашала «врагом общества каждого, кто порекомендует его величеству продолжать войну в Америке». «За» высказались 234 депутата, «против» — 215. Затем на голосование поставили вотум недоверия правительству, который провалился, недобрав всего лишь 9 голосов. Норт захотел удалиться от дел на некоторое время. Он в самом деле был ставленником Георга III, а не независимым советником, а потому лишился благоволения короля. Георг III расстался с ним грубо, даже не поблагодарив, и сказал: «Помните, сэр, это вы бросаете меня, а не я вас».

Хотя у короля был ограниченный выбор в плане людей, которые могли бы ладить с парламентом, он обладал значительной свободой действий, и его поддержка дорогого стоила. Уже оставив свой пост, Уильям Питт, бывший премьер-министром в 1783–1801 и 1804–1806 годах, сказал лорду Мелвиллу, что «существует настоятельная необходимость в общепризнанном и действительном главе правительства, имеющем решающий вес в Совете и обладающем полным доверием короля». Роль короля в правительстве начала меняться уже во времена Питта, поскольку болезнь Георга III все больше затрудняла его практическое участие в делах управления, а наступившее в 1810 году безумие сделало его и вовсе невозможным.

Сам кабинет достиг важной стадии развития, так как «внешний кабинет» уступил место «узкому», или «действительному» кабинету. Много позже Питт создал прецедент, которому потом следовали многие премьер-министры: когда лорд-канцлер Терлоу раскритиковал в палате лордов его предложение учредить амортизационный фонд, принятое кабинетом, Питт дал понять, что хочет исключения Терлоу из кабинета и снятия его с поста лорда-канцлера, однако обсудил этот вопрос с королем, вместо того чтобы уволить его самому. Тем не менее королю пришлось обратиться к премьер-министру с просьбой о том, чтобы лорд-канцлер вернул Большую должностную печать, дав тем самым понять, что монарх уже не уполномочен самостоятельно отправить министра в отставку.

На протяжении XIX века правительство постепенно подпадало под влияние партии вместо монарха. Власть короны начала ослабевать по мере того, как парламент отобрал у монарха возможность влиять на выборы посредством «гнилых местечек» типа Олд-Сарума (где число избирателей сократилось с 50 в XVII веке до 11 в 1820 году, однако этот городишко по-прежнему посылал своего представителя в парламент, тогда как крупные города были лишены этого права) и попечительство (даже королева Виктория использовала деньги из «королевского кармана» для финансирования предвыборной кампании вигов в 1841 году).

Законы о Реформе от 1832, 1867 и 1884 годов завершили этот процесс, расширив избирательную базу; наконец, в 1928-м было введено всеобщее избирательное право, а женщины уравнены в правах с мужчинами. Первый Акт о реформе вновь внес изменения в полномочия короля. В 1834 году после смерти графа Спенсера пэром сделали его сына лорда Олторпа, лидера палаты общин. Король Вильгельм IV не согласился с назначением лорда Джона Расселла лидером палаты,[6] поэтому он отправил в отставку тогдашнего премьер-министра лорда Мельбурна и назначил на его место сэра Роберта Пиля, лидера партии тори, который сформировал недолго просуществовавшее правительство. Однако виги были полны решимости добиться его ухода. Администрация Пиля потерпела множество поражений в парламенте, поэтому Пиль подал в отставку в апреле 1835 года и проиграл следующие выборы. Вильгельму IV пришлось снова призвать лорда Мельбурна на должность премьер-министра и назначить лорда Джона Расселла лидером палаты. Это был последний раз, когда монарх отправил в отставку премьер-министра.

Сэр Роберт Пиль усвоил урок. Он понял, что если хочет сформировать правительство, то должен заручиться поддержкой избирателей. Поэтому он изменил название старой партии тори на новое — Консервативная партия, — издал Тамвортский манифест 1835 года, стратегически обращенный к новому электорату, и победил на выборах 1841 года, предварительно инициировав принятие палатой общин вотума недоверия правительству лорда Мельбурна.

Партийное правительство в современном смысле этого слова окончательно сложилось в 1870-х годах. В 1879 году портрет Гладстона, лидера Либеральной партии (виги постепенно получили известность под этим названием), впервые развесили на всех столбах во время предвыборной кампании, и он победил. Наступила эра персонализированных избирательных кампаний; правда, тогда главных действующих лиц знали по карикатурам, памфлетам, благодаря митингам и репортажам в прессе, а не телевидению. Генри Локк, губернатор острова Мэн, писал своему другу в Индию: «Когда начинается обсуждение вопросов, будь то утром, днем или ночью, в любых сословиях и среди обоих полов возбуждение так велико, что часто прорывается наружу в самых резких выражениях, причем все они чисто личностного характера. Мнения расходятся по поводу чувств, которые внушают к себе лорд Биконсфилд[7] или мистер Гладстон».

Только в XX веке должность премьер-министра была утверждена законом. Правда, Дизраэли подписал Берлинский договор 1878 года как «премьер-министр Англии», однако впервые эта должность была упомянута в Законе о поместье Чекере от 1917 года, в котором Чекере объявлялся официальной загородной резиденцией «лица, исполняющего должность, известную под названием премьер-министра». Окончательное признание она получила лишь после принятия Закона о министрах британской короны от 1937 года, по которому премьер-министр получал жалованье и пенсию после отставки. Но даже в этом законе не говорилось, что именно премьеру следует делать, поскольку это было, скорее, делом не закона, а обычаев и личного выбора, зависящего от стиля премьерства.

Эти обычаи легко перечислить. Премьер-министр является лидером партии и ее парламентской фракции; он формирует правительство, назначая около сотни министров и их парламентских заместителей и может отстранить некоторых из них от должности в период полномочий парламента данного созыва; он подбирает и возглавляет кабинет; учреждает и иногда руководит работой правительственных комитетов; информирует монарха о решениях правительства и представляет страну в Совете министров ЕЭС, на собраниях Британского Содружества и прочих встречах на высшем уровне. Однако в этом перечне мало говорится о роли и власти премьер-министра. Неудивительно, что Гладстон однажды заметил: «Нигде больше нет человека, облеченного такой большой властью и наделенного столь малыми возможностями показать ее в рамках официальной должности или прерогатив».

В своих мемуарах «Время и удача» лорд Каллагэн поднимает вопрос о том, что же все-таки делает премьер-министр — помимо, разумеется, «управления страной». Назначив свой кабинет в 1976 году, он «откинулся на спинку стула и понял, что ему нечего делать. Министры занимались своей департаментской работой; телефон молчал, поскольку… люди не звонят премьер-министру». «Разумеется, это была иллюзия», — тут же добавляет он. Иллюзия — потому что премьер-министр отвечает перед парламентом и страной за проведение своей политики и управление делами. Премьер-министры отличаются друг от друга тем, в какой мере они берут на себя прямую и непосредственную ответственность за главные политические решения: «Премьер-министр сам задает себе ритм». Но он (или она) должен быть начеку, следя за тем, все ли ладно в кабинете, парламенте или партии, получая информацию по конфиденциальным каналам. Лорд Каллагэн подчеркивал необходимость слегка отойти в сторону от повседневной работы кабинета, чтобы «увидеть общую картину», прекрасно зная, что наступят кризисные моменты, когда это будет невозможно. Такие времена настали и для Каллагэна, потребовав твердой руки, в то же время предоставлявшей коллегам по кабинету возможность в полной мере участвовать в дискуссиях о том, как справиться с трудностями.[8]

Частично это вопрос стиля, но в большей степени — следствие выбора самого премьер-министра, решающего, как ему поступить. Гарольд Вильсон резюмировал различия между двумя периодами своего премьерства[9] (в целом — четыре правительства) в футбольных терминах: в 1960-х он «побыл на поле и голкипером, и средним игроком, пробивая пенальти и угловые и навлекая на себя неприятности», а в 1970-х играл как «старомодный полузащитник, отходя на заднюю линию, пасуя мяч тем, чье дело — забивать голы, а в случаях редких спланированных операций продвигаясь в зону противника». Для непосвященного эта метафора означает, что в 1974–1976 годах Вильсон в гораздо большей степени, чем в свое первое премьерство, старался поощрять и подталкивать министров к действию, при условии, что их инициативы не выходили за рамки его собственных представлений о направлении деятельности правительства, и для этого он был готов действовать разумно и решительно, заменяя членов своей команды. Как записала в своем дневнике Барбара Касл[10] по одному такому случаю, «старый лис вновь провел обманный маневр», так что, возможно, обезоруживающее спортивное сравнение не стоит принимать за чистую монету. Однако хотя Вильсон и решил не так активно вмешиваться в деятельность министров в 1970-х годах, он создал в своей резиденции стратегический отдел, набрав туда специалистов извне в качестве временных сотрудников. Отдел до сих пор снабжает премьер-министра анализом проводимой им политики, позволяя ему более эффективно и деятельно вмешиваться в работу других министров, хотя Вильсон и не использовал эту возможность так широко, как мог бы.

Другие премьер-министры, например Гарольд Макмиллан (впоследствии лорд Стоктон) и Эдвард Хит, сосредоточились на одном первостепенном вопросе: в их случае это было вступление Великобритании в Европейское сообщество. Маргарет Тэтчер поставила перед собой четкие цели в области налогообложения, государственных расходов, отношений с Советским Союзом и НАТО, связей между государственным и частным секторами в жилищном строительстве, здравоохранении, образовании и экономике в целом. Если премьер-министр собирается выступать с инициативами по столь широкому кругу вопросов (а не направлять работу команды, предоставляя министрам шанс вести собственную политику, но натягивая поводья, если это необходимо), это потребует нечеловеческих усилий от специальных комитетов и политических советников, сочувствующих идеям премьер-министра, а также поддержки расширенного стратегического отдела.

Несмотря на всю эту административную и политическую поддержку, премьер-министры ото всех партий могли видоизменять политику «на ходу», вследствие ответа на вопрос журналиста в телевизионном интервью или мельком оброненной фразы во время выступления. Политическую машину тогда приходилось запускать на полную мощность, чтобы представить проработанную политическую линию, подкрепляющую собой слова премьер-министра. Парламентская фракция и партия в целом часто с удивлением и неудовольствием обнаруживают, что им придется подумать именно об этом. Сегодняшние премьер-министры слишком зависят от своей партии, чтобы часто менять свою политическую линию, чего не скажешь о некоторых премьерах прошлого. Сэр Роберт Пиль, например, обычно держал соратников в неведении относительно своих намерений. Когда лорд Джон Расселл внес законопроект о реформе муниципальных образований, «все пошли в тот вечер в палату, чувствуя несомненно, что сэр Роберт заявит о своем решительном несогласии не только с законопроектом, но и с самим принципом», но «с удивлением и ужасом услышали, что он не только согласен с принципом законопроекта, но и поддерживает подавляющее большинство его положений».

Собственно говоря, поскольку правил, определяющих обязанности премьер-министра, не существует, он вполне может руководить любой областью, причем ссылаясь в этом на исторический прецедент. В XVIII и XIX веках премьер-министры часто играли роль канцлера казначейства (министра финансов), лидера палаты, а при случае и других министров. Но какова бы ни была трактовка премьер-министром своей должности, он подотчетен парламенту.

Определение политического курса — лишь дополнение к основной работе премьер-министра, которая состоит в проведении совещаний кабинета и правительственных комитетов, написании речей и заявлений, чтении сводок, подготовке к выступлениям в парламенте, переписке, государственных визитах, приеме глав правительств, участии в международных конференциях и переговорах с официальными делегациями национальных организаций разного рода — Конфедерации британской промышленности, профсоюзов, Британской медицинской ассоциации и многих других. Премьер-министр может быть месяцами лишен личной жизни.

Его рабочей резиденцией является знаменитый дом № 10 по Даунинг-стрит — теперь это еще и место его проживания. Внешность обманчива, и дом № 10 больше, чем кажется снаружи: в нем 160 комнат (в основном кабинетов), в том числе зал правительства, залы для приемов, столовые и небольшая квартира на втором этаже. На самом деле это два дома, соединенные переходом; тот, что побольше, стоит напротив плаца Королевской конной гвардии. Дом № 10 соединен сквозным переходом с № 11, офисом главного парламентского организатора, и № 12 — официальной резиденцией канцлера казначейства.

Премьер-министр опирается на обширный персонал в 70–80 человек. В последние годы к существующему аппарату госчиновников добавились политические советники, так что в 1983 году в «Ежегоднике государственной службы» часть личного кабинета премьер-министра впервые была признана «политическим кабинетом». В отличие от многих других офисов личный кабинет премьера работает круглосуточно, и кто-то постоянно дежурит у телефона. Личные секретари — государственные служащие, откомандированные на три года своим департаментом, — поддерживают связь с каждым правительственным учреждением, подготавливают премьер-министра к любому раскладу в парламенте и ни на минуту не оставляют его без присмотра. Каждый телефонный звонок и каждый разговор протоколируется, если только премьер-министр не попросит этого не делать. Такое роскошное обслуживание не идет ни в какое сравнение с временами, когда Невилл Чемберлен получил известие от посла в Германии (по настенному телефону в комнатке дворецкого) о начале Гитлером войны.

Премьер-министры не только наведываются время от времени в палату общин: у них там есть свой кабинет. Время, которое премьер проводит в палате с рядовыми депутатами своей фракции и министрами, варьируется в зависимости от его личности. Премьер-министра редко увидишь прохаживающимся по коридорам Вестминстерского дворца, а если такое и случается, то он никогда не бывает один. Гарольд Вильсон нередко приглашал депутатов-лейбористов и младших министров выпить с ним кофе после ленча в столовой для членов парламента или уходил поболтать в чайный салон для депутатов. Держать двери премьерского кабинета в палате общин открытыми в 1970-х годах стало сложнее, чем в 1960-х, из-за возросшего объема работы. Маргарет Тэтчер всегда была готова поговорить с депутатами от своей партии, когда те пожелают. Опытные парламентарии, однако, скептически наблюдают за пребыванием премьер-министра в чайном салоне, депутатской столовой или кафетерии. Частые посещения указывают на «нелады в королевстве» — недовольство в парламентской фракции, а может быть, тактичный намек от личного парламентского секретаря премьер-министра на то, что лучше бы показаться людям, а то уже говорят, что премьер стал недосягаем…

С 1974 года в доме № 10 сменились три премьер-министра, оставив его с тем же оснащением, а то и с тем же персоналом, однако каждый из них наложил на резиденцию свой отпечаток. Конечно, ни один из них не безупречен. Только одному премьер-министру, Уильяму Палтни, удалось остаться вне критики: «Он не совершил ни одного необдуманного поступка, более того: оставил после себя в казне столько же денег, сколько там было до него». Правда, он исполнял свою должность только 48 часов и 45 минут в феврале 1746 года.

Министры и их парламентские заместители

Премьер-министр назначает около сотни министров и их парламентских заместителей (младших министров), в основном из числа членов правящей партии (но не только), входящих в палату общин. Остальные члены правительства входят в палату лордов, поскольку правительство должно иметь своих представителей в этой палате, чтобы представлять там законопроекты и отстаивать свой политический курс. Премьер-министр также может назначить пэра статс-секретарем — членом кабинета, стоящим во главе какого-либо ведомства. В последние годы лорд Каррингтон исполнял обязанности министра иностранных дел, а лорд Янг был статс-секретарем промышленности и торговли. Премьер-министру позволяется выбирать членов правительства из числа сторонников своей партии в палате лордов, но это не слишком приветствуется палатой общин, полагающей, что министр должен быть подотчетен ей.

Каждый министр отвечает перед парламентом за работу своего ведомства, в том числе за расходование бюджетных средств и все другие аспекты его деятельности. Министры и младшие министры регулярно появляются в палате общин и становятся возле курьерского ящика, чтобы ответить на вопросы депутатов о своем министерстве и обо всем, что к нему относится. Взять, например, статс-секретаря по занятости. Во время любых дебатов по безработице ему придется открывать и/или заканчивать дебаты в палате общин и защищать политику правительства. Законопроект, скажем, о правах профсоюзов должен быть представлен статс-секретарем по занятости и проведен через разные стадии рассмотрения министрами из департамента труда. Министры должны являться в соответствующий ведомственный специальный комитет (см. главу четырнадцатую), как делают чиновники их министерства, чтобы ответить на более подробные и глубокие вопросы, касающиеся департамента, чем те, что успевают задать в палате общин в отведенное для этого время. Теперь министры стоят во главе весьма крупных ведомств; в 1900 году под началом 60 министров находились 50 тысяч чиновников; теперь сотня министров руководит примерно 600 тысячами сотрудников.

Правительственные министры, включая и младших министров, берут на себя ответственность за решения кабинета и их осуществление на практике, и если кабинет принял какое-либо решение, он должен представить его, выступая единым фронтом. Это и есть «коллективная ответственность кабинета» — еще одно нововведение XIX века, которое лорд Мельбурн выразил в немного циничной формулировке: «Неважно, что мы говорим, лишь бы говорили одно и то же».

После победы на всеобщих выборах и, возможно, позднее, во время перестановок в середине срока полномочий премьер-министр должен избрать около 20 членов кабинета (их число с 1900 года колебалось от 19 до 23) и до 80 младших министров. При этом ему приходится учитывать множество самых разных соображений, меняющихся в зависимости от партии. Премьер-министр-лейборист, формирующий кабинет сразу после победы на всеобщих выборах, более или менее обязан назначать на министерские посты членов «теневого кабинета» и держать в уме членство депутатов в профсоюзах, но премьер-министр-консерватор не сталкивается с подобными дополнительными трудностями. Региональное представительство тоже играет свою роль. Премьер-министры от любой политической партии могут почувствовать себя обязанными назначить на министерские посты членов партии, занимающих в ней руководящие должности. Это стало одной из причин, по которым Гарольд Макмиллан ввел в правительство Рэба Батлера и Селвина Ллойда, а Гарольд Вильсон — Джорджа Брауна, Джеймса Каллагэна и Патрика Гордон-Уокера в 1960-е годы. Однако они могут и не считаться с этим обстоятельством. Джеймс Каллагэн не назначил Барбару Касл в кабинет, став премьер-министром в 1976 году, хотя та уже входила в правительство и двадцать лет была членом Национального исполнительного комитета лейбористов. А Маргарет Тэтчер не ввела в 1979 году в правительство Эдварда Хита — бывшего партийного лидера и премьер-министра.

Премьер-министры часто принимают во внимание политическое равновесие в кабинете и партии; поэтому Тэтчер во время своего первого мандата решила не рисковать, вводя в правительство исключительно своих верных сторонников. Во время второго и третьего сроков правления, почувствовав, что ее позиции укрепились, она назначила тех, кто искренне разделял ее политические взгляды и методы руководства или, по меньшей мере, не возражал против них. Бывает, что премьер-министры испытывают давление со стороны парламентской фракции их партии, настаивающей на присутствии тех или иных депутатов в правительстве. Например, говорят, что во время перестановок в кабинете в 1988 году старшие депутаты от Консервативной партии заставили Маргарет Тэтчер оставить на своих постах министра финансов Лоусона и министра иностранных дел Джеффри Хау. Но какими бы соображениями ни руководствовался премьер-министр, выбирает и рискует только он один. Каким бы политическим опытом, навыками и авторитетом ни обладали потенциальные члены кабинета, они знают, что никакие из этих качеств не гарантируют им места в правительстве.

После того как премьер-министр сделает свой выбор, заинтересованных лиц нужно оповестить. «Вопреки всему, что вам говорят, первые несколько дней после выборов члены парламента действительно сидят у телефона, ожидая звонка с Даунинг-стрит», — пишет один депутат. Некоторые не ждут. Барбара Касл вспоминает, что сама позвонила Гарольду Вильсону после выборов 1974 года и услышала строгий ответ: «Ты будешь статс-секретарем [департамента здравоохранения и социальной защиты], и я полагаю, что тебе понадобится Брайан [О’Малли] и остальная команда Джона Силкина [оппозиционное министерство здравоохранения и социальной защиты]… Ты будешь в Элефант-энд-Касл[11]». Она также описывает свое нежелание принимать эту должность: куча бумажной работы, никакой личной жизни и более реалистичный взгляд на то, что значит быть статс-секретарем, чем во время первого назначения в 1965 году. Назначение министров должно было быть утверждено королевой, но она тогда находилась на королевской яхте «Британия» где-то между островами Тонга и Новой Зеландией. В той части света было шесть часов утра, и «не представлялось разумным беспокоить королеву из-за нашего назначения до восьми утра. Поэтому мир узнал о нем около 8 часов по тонганскому времени 21 февраля 1974 года». Один младший министр прочитал о своем назначении в «Таймс», находясь на дальнем островке в Эгейском море.

В прошлом члены парламента иногда сами просили для себя министерской должности. В 1857 году, серьезно посовещавшись с друзьями и лордом Стэнли, Чичестер Фортескью написал лорду Пальмерстону, а затем навестил его, прося для себя должности заместителя статс-секретаря по делам колоний. Ему понадобилось около недели, чтобы обеспечить себе назначение на этот пост, на который Пальмерстон поначалу прочил Роберта Пиля. Сегодня таким способом можно добиться лишь прямо противоположного результата.

После назначения члены кабинета — но не младшие министры — отправляются в Букингемский дворец «целовать ручки» (младшие министры формально являются назначенцами статс-секретаря, о чем речь пойдет ниже, хотя на самом деле их назначает премьер-министр). Обычно эта церемония — чистая формальность, хотя для первого в истории кабинета лейбористов она таковой не была. Король Георг V тогда болел, поэтому церемония прошла в Виндзорском замке. Маргарет Бондфилд, получившая 7 июня 1929 года телеграмму о своем назначении первой женщиной-министром, и остальные члены кабинета отправились с вокзала Виктория специальным поездом в Виндзор, а затем проехали в открытом экипаже по улицам Виндзора, вдоль которых стояли ликующие толпы, к самому замку. Поскольку Маргарет первой из женщин стала членом тайного совета, никакого прецедента для церемонии не существовало. Коллеги хотели, чтобы она надела шляпку, но она отказалась, чтобы «не оцарапать нос королю». Обычно церемония проходит в молчании, однако король счел своим долгом заметить, что ему приятно приветствовать первую женщину-тайного советника за всю историю Англии. Когда она вернулась в свой кабинет, ее завалили поздравлениями от женщин со всего мира.

После назначения надо освоиться с работой. Джеральд Кауфман вспоминает, как личный секретарь Гарольда Вильсона спросил его, что делают министры целый день, на что тот ответил, закрывая тему: «Ходят на собрания». Это действительно так. Барбара Касл вспоминает о своем ужасе перед возобновлением «лихорадочного круговорота заседаний и бумаготворчества»; за министрами повсюду следуют красные коробки с парламентскими запросами, документами на подпись и сводками для изучения. Помимо совещаний, официальных ужинов и речей члены кабинета до поздней ночи занимаются бесконечной канцелярской работой; в этом им помогают личные секретари и другие чиновники.

Объем работы у сегодняшних министров гораздо больше, чем у статс-секретарей XVIII–XIX веков, даже уровня лорда Пальмерстона.[12] В те времена департаменты были маленькими. Например, персонал министерства внутренних дел в 1782 году состоял из двух помощников министра, главного клерка, четырех старших клерков и шести младших. Пальмерстон признался, что в первый срок своей службы, в 1830-е годы, он был способен прочесть «каждое донесение, каждое письмо, каждую отправленную депешу… вплоть до самого маловажного письма от самого захудалого вице-консула», но даже он уже не справлялся с этим, вновь оказавшись в кресле министра в 1840-х годах. Даже в 1870–1880-е годы министерство иностранных дел все еще представляло собой группу клерков, развозивших приказы министра, и собирало очень мало информации. Только после реформ, инициированных в 1906 году сэром Фрэнсисом Бьютом, сэром Луисом Маллетом и сэром Эдвардом Греем, оно превратилось в организацию по сбору информации.

В палате к министру предъявляли в некотором отношении гораздо больше требований. До введения регламента для ответов на вопросы в парламенте и ограничения прений министры могли застрять в палате общин, отвечая на бесконечные вопросы. Они были «обязаны в любой день и каждый день защищаться в парламенте», поэтому «они должны до тонкостей знать все подробности о деятельности своих ведомств», а единственным способом для этого было самим вести и направлять эту деятельность. Таковы были принципы лорда Пальмерстона, и он строго их придерживался. Вероятно, ему было не в пример труднее, чем его современным коллегам, отвечающим на несколько вопросов за час, а то и меньше, и читающим начало ответов со старательно отпечатанных записок, подготовленных чиновниками министерства.

Лидер палаты и его коллеги в XIX веке занимали место на передней скамье Казначейства примерно в пять часов дня и находились там, готовые ответить на все вопросы, вплоть до окончания заседания палаты, где-то между одиннадцатью вечера и часом ночи. Им редко приходилось иметь дело с более чем двумя сотнями депутатов. Жизнеспособность кабинета зависела от выносливости министров. По крайней мере, одного министра парламент XIX века довел своими вопросами до гроба. Военному статс-секретарю Сиднею Герберту, помимо исполнения своих нелегких обязанностей, пришлось выступить в парламенте около двухсот раз за одну сессию, и это подорвало его здоровье.

Лорд Пальмерстон проводил строгое различие между рангом правительственного министра и парламентского заместителя министра (младшего министра), описывая последнего с некоторым пренебрежением: «Он нужен, чтобы отвечать на несущественные вопросы по сути дела… выстраивая свою линию в строгом соответствии с той, что ему наметили». Эти слова до сих пор задевают некоторых младших министров.

Различие между парламентскими и постоянными заместителями министра проводится также в отчете специального комитета по жалованью чиновников от 1831 года. С 1830 по 1914 год количество младших министров увеличилось всего с одиннадцати до пятнадцати. До 1831 года младший министр, или парламентский заместитель министра, мог быть государственным чиновником или членом палаты общин. В правительство графа Грея в 1830 году входило небольшое число младших министров: финансовый секретарь казначейства, парламентский заместитель министра иностранных дел, внутренних дел, военного министерства и министерства по делам колоний, парламентский заместитель главы Контрольного бюро по Индии, гражданский лорд и первый секретарь (один пост) Контрольного бюро по Индии, гражданский лорд и первый секретарь (один пост) Адмиралтейства, вице-президент Торговой палаты, клерк, хранитель и генеральный инспектор Артиллерийского бюро. Число младших министров постепенно возрастало; в конце 1950-х годов в большинстве департаментов было только по одному парламентскому заместителю, тогда как сегодня их по меньшей мере четыре.

Младшие министры далеко не сразу были приняты в парламенте. Даже в 1870-х годах один депутат покинул палату от возмущения, когда на вопрос, который он задал канцлеру казначейства, ответил финансовый секретарь этого департамента. Если бы такое отношение возобладало, то пропал бы весь смысл назначать младших министров, поскольку их посты и учреждались-то для того, чтобы переложить на их плечи бремя необходимости отвечать на вопросы парламентариев, довлевшее над министрами. По этой самой причине их изначально назначал статс-секретарь. Теперь это делает премьер-министр, который может согласовать назначение с заинтересованным в этом статс-секретарем, но бывает, что член кабинета понятия не имеет о состоявшемся назначении. Реджинальд Модлинг вспоминает о первой встрече в 1952 году со своим новым начальником, министром гражданской авиации. У них состоялся такой разговор: «Здравствуй, Реджи, у тебя ко мне дело? — Вообще-то, Джек, я твой новый парламентский заместитель. — Правда?» Еще один младший министр, назначенный после выборов, пришел к Тони Кросленду в министерство охраны окружающей среды, чтобы сообщить, что он его первый заместитель, и услышал: «О Господи, неужели?» Но в большинстве случаев с членами кабинета проводятся консультации, хотя они и не всегда получают заместителей по своему выбору (во многих министерствах есть младшие министры двух уровней: один первый заместитель и один или несколько парламентских заместителей).

Младшие министры занимают подчиненное положение. Им надо отстаивать решения, в принятии которых они могли вовсе и не участвовать, а бывает, что и знать о них не знали, пока не прочли о них в газетах, как любой другой. Министр торговли Уильям Грэм, входивший в лейбористское правительство 1929–1931 годов, сказал главе Горного департамента (входящего в министерство) Эммануэлю Шинвеллу, что тот может руководить своим департаментом, но при этом отчитываться перед Грэмом в своих действиях. «Иначе решай свои проблемы сам, — предупредил он. — Я буду носить перья, а ты ими скрипеть». Правда, другие министры руководят своим ведомством как одной командой и стараются как можно больше вовлекать младших министров в принятие решений.

Младшие министры приобрели больший вес в правительствах 1970–1980-х годов. Они могут отвечать за один конкретный аспект работы департамента, например за малые предприятия или обеспечение нетрудоспособного населения, и, разумеется, участвуют в работе правительственных комитетов. С другой стороны, на них могут взвалить тяжелую работу — являться день за днем на постоянно откладываемые дебаты. Чаще всего с таким риском сталкиваются младшие министры департаментов по охране окружающей среды, а также здравоохранения и социальной защиты. Они пашут как волы, по 12–14 часов в день. Успешное исполнение обязанностей младшего министра может привести к повышению; это первая ступенька служебной лестницы, и многие члены кабинета в свое время были младшими министрами. О младших министрах судят не по специальным знаниям или навыкам, а по их общим управленческим способностям и по тому, как они справляются с делами в парламенте. В этом смысле с XIX века мало что изменилось.

Изнуряющий дневной круговорот совещаний, красные коробки с документами, необходимость мелькать у курьерского ящика — ничто из этого не отбивает у членов парламента желания стать министрами. В самом деле, уже тот факт, что они в большей степени являются «профессиональными» (не имеющими другой работы) парламентариями, чем когда-либо прежде, подталкивает их честолюбие. Бывшие министры могут дать ценные советы по поводу того, как себя подать, чтобы тебе сделали предложение, не сообщив при этом прессе, какой именно пост ты бы хотел получить: премьер-министры не любят, когда им говорят, что им делать. Вхождение в «теневой кабинет» парламентской фракции лейбористов потенциально гарантирует место в реальном кабинете, если эта партия победит на всеобщих выборах, членство в Национальном исполнительном комитете — тоже большое подспорье. В обеих партиях должность личного парламентского заместителя премьер-министра — верный путь к министерскому посту.

Восстание против своего собственного правительства тоже может обеспечить назначение на министерскую должность, если только критиковать втихаря. Но бунтарь должен быть осторожен и учитывать совет Гарольда Макмиллана: «Никогда не восставайте против двух вещей одновременно. Это сбивает с толку «хлыстов»». С другой стороны, если член парламента подозревает, что его назначили по ошибке, ему следует молчать об этом как можно дольше. По настоянию Черчилля некий бригадир Маккесон был назначен министром торговли. Он был совершенно безнадежен. «Хлысты» тактично обратили на это внимание Черчилля, который отверг их возражения такими словами: «За этими старыми седеющими усами скрывается бездна мудрости». У бригадира Маккесона была совершенно лысая голова, как бильярдный шар.

Увольнение министра может состояться в два счета. Встреча Фрэнсиса Пима с премьер-министром вечером в пятницу 10 июня 1983 года была «короткой и деловой». «Фрэнсис, — сказала Маргарет Тэтчер, — мне нужен новый министр иностранных дел». Одни подают в отставку сами, и для членов кабинета речь перед уходом, произносимая с задней скамьи, — пристойный способ изложить причины, по которым они покидают правительство. Иные предпочитают, чтобы их уволили. Джеральд Кауфман описывает драматический уход Эрика Хеффера, когда тот создал интересный прецедент, выступая как «заднескамеечник» против правительства, членом которого все еще являлся в 1975 году. Рассматривался вопрос о референдуме по поводу вхождения в Общий рынок Как он и ожидал, его быстро отправили в отставку.

Министры также оставляют свою должность, но на сей раз без личных обид, если их партия проиграет всеобщие выборы. Иногда министры теряют депутатские мандаты. Один новоиспеченный министр заявил своим избирателям: «Теперь вы редко будете меня видеть». На следующих выборах избиратели решили, что не хотят видеть его вообще. Он лишился депутатского кресла, но и для тех, кто в нем удержался, красные коробки, министерский автомобиль и зарплата, частный офис и департамент — все это когда-нибудь исчезнет в грубом, но демократичном круговороте британской политики. Даже в этом можно найти утешение. Один бывший член кабинета говорил, какое облегчение он испытал от того, что министерский автомобиль больше не появляется неумолимо у его ворот каждый день, и он может ехать, куда захочет.

Кабинет

Статс-секретари являются членами кабинета, сформированного и возглавляемого премьер-министром. Кабинет координирует деятельность всех правительственных департаментов, принимает все важные решения по вопросам внутренней и внешней политики и берет на себя урегулирование всех кризисных ситуаций, возникающих в правительстве.

Такая система управления медленно эволюционировала последние три столетия, на протяжении которых кабинет постепенно отбирал власть и авторитет у монарха. Изначально средневековые короли назначали советников, платили жалованье чиновникам, например лорду-канцлеру и хранителю Большой королевской печати, выслушивали соображения судей и других членов тайного совета. Этот совет существует до сих пор: он состоит из кабинета и бывшего кабинета министров, в него также входит лидер оппозиции. Тюдоры считали тайный совет полезным инструментом власти и наделили его законодательными и исполнительными полномочиями при поддержке знаменитого суда Звездной палаты, который судил обвиняемых в политических преступлениях и добивался признаний пытками.

Оливер Кромвель упразднил тайный совет, но Стюарты восстановили его в 1660 году. Они сочли его слишком громоздким для правительства и учредили орган, именовавшийся по-разному: кабинет, «кабальный совет», комитет по иностранным делам, — и состоявший из королевских фаворитов. Когда королем в 1688 году стал Вильгельм III, он сначала намеревался вообще обходиться без советников. Однако его частые зарубежные отлучки и волнения в Ирландии вызвали необходимость выделить из тайного совета или «широкого» кабинета узкий круг министров или советников. Именно этот «узкий» кабинет, члены которого стали известны как «комитетские лорды», стал прообразом современного кабинета министров.

Король посещал собрания кабинета, чего теперь не бывает. Все его члены были назначены королем, и хотя, по ходу истории, кандидатуры министров стали утверждать в парламенте, своим влиянием и местом в парламенте они были обязаны покровительству Его Величества. Однако постепенно связь между королем и кабинетом ослабевала. Королева Анна регулярно посещала заседания кабинета каждое воскресенье, но сменивший ее Георг I появлялся там от случая к случаю. Его невежество и глупость не позволили ему внести реального вклада в управление страной. Георг II не любил расширенных заседаний кабинета, вероятно, разделяя мнение Роберта Уолпола о том, что от них не может исходить ничего хорошего, и предпочитал иметь дело со своими немецкими советниками. Георг III время от времени участвовал в дискуссиях кабинета, пока первый приступ безумия в 1788 году не заставил его отказаться от подобных попыток. С 1717 года, когда Георг II перестал являться на заседания, кабинет уже ни разу не собирался в присутствии короля для обсуждения практических вопросов.

К концу XVIII века кабинет мог рассматривать любые вопросы по своему выбору без королевского дозволения. Напротив, короли должны были действовать по указке своих министров, и им было трудно обходиться без советов кабинета. Тем не менее монарх еще обладал кое-какой властью. Например, Георг IV умудрялся не допускать вигов в правительство, пока был жив, и препятствовал принятию законов, которые ему не нравились, с помощью своих «друзей» в палате общин. Это было возможно, поскольку король действительно мог выбирать членов парламента от разных «гнилых местечек», используя патронажное право. Все это исчезло после реформы избирательной системы в 1832 году.

Только тогда сущность кабинета действительно изменилась. С тех пор премьер-министр и кабинет должны были представлять главенствующую партийную группировку в палате общин. Дальнейшие реформы избирательной системы в 1867 и 1884 годах, увеличившие число избирателей до примерно пяти миллионов, поощряли членов кабинета обращаться ко всей нации, чтобы заручиться ее поддержкой. Кабинет стал органом парламентских фракций, разрабатывающим политический курс. Впервые премьер-министрам и членам кабинета пришлось разъяснять свою политику избирателям на публичных собраниях. Столичная и провинциальная пресса печатали их речи слово в слово — современные политики могут этому только позавидовать: многим из них приходится довольствоваться случайным упоминанием о себе в местной газетенке. Члены парламента начали понимать, что их отношения с избирателями изменились; теперь они уже не могли для переизбрания в парламент делать ставку на помощь местных «авторитетов» или на свои экономические возможности.

После выборов кабинет, естественно, стремился осуществить свою политику на практике. Вмешательство монарха уже не могло стать серьезным препятствием для этих планов, хотя королеве Виктории бывало нелегко прийти к согласию с электоратом, существенно расширившимся после различных реформ XIX века; позднее ей пришлось смириться с премьер-министром Гладстоном, которого она не любила и которому не доверяла. Она называла Гладстона «полоумной головешкой, которая скоро все разрушит и станет диктатором», но либералы победили на выборах 1880 года, и Гладстон, лидер партии, стал премьер-министром. Когда королева попыталась вмешаться в назначение двух парламентских заместителей министров, Гладстон закипел от ярости и сказал лорду Гренвиллу, что «Ее Величеству сообщили об этих назначениях только из учтивости».

Однако парламент все еще стоял у кабинета поперек дороги, поскольку обладал тогда значительными полномочиями, чтобы отсрочить, изменить или провалить правительственные законопроекты. С 1882 по 1902 год прошла серия «реформ» парламентской процедуры, частично затеянных в ответ на подрывную тактику ирландских националистов в этот период, за которые «заднескамеечники» заплатили своей властью. Теперь парламент уже не мог стеснять исполнительную власть. Оппозиция и «заднескамеечники» от лидирующей партии сохранили за собой право критиковать действующее правительство и голосовать против него, однако, по мере развития политических партий, они все больше беспокоились о том, чтобы кабинет проводил в жизнь их законодательную программу. В конце века Джозеф Чемберлен так выразил господствовавшее настроение: «Главным делом парламентского собрания является осуществление решений, принимаемых нацией… а не срыв и отсрочивание решений избирателей, как сейчас». По мере развития партийной системы усиливалась власть «хлыстов». Лорд Джордж Гамильтон, вспоминавший в 191 6 году о событиях 1860-х годов, сказал, что в парламенте уже не осталось «влиятельных депутатов», всё, что им надо делать в палате общин, — это «бездельничать и голосовать».