Глава тринадцатая Государственный карман

Глава тринадцатая

Государственный карман

Способ, каким палата общин контролирует государственные расходы и собирает налоги, уходит корнями глубоко в историю. Практически с самого начала монарх, по совету министров, подотчетных короне, требовал у парламента денег на поддержание королевского двора, на правительственные расходы и на ведение войны.

Много веков палата общин безуспешно пыталась отстранить палату лордов от управления этим процессом. Продвижения вперед удалось добиться после двух важных резолюций, принятых парламентом в 1671 и 1678 годах. Первая гласила, что «во всех ассигнованиях, предоставленных королю палатой общин, ставка или пошлина не должна быть изменена палатой лордов». Однако лорды не всегда с этим мирились; они отвергли законопроект об отмене пошлин на бумагу в 1860 году и законопроект об ассигнованиях, разработанный либералами в 1909 году. В конечном счете Парламентские акты 1911 и 1949 годов лишили их возможности вмешиваться в финансовые дела.

В истории есть множество примеров того, как парламенты отказывались удовлетворить финансовые запросы королей и королев на содержание двора и даже на ведение войн. На протяжении веков парламент никогда не предоставлял деньги сам и не инициировал расходов, а лишь удовлетворял требование монарха (а впоследствии правительства). Палата общин считала, что ее роль состоит в том, чтобы навязывать режим строгой экономии экстравагантным королевским особам. Своей кульминации эта борьба достигла в принятии Закона о цивильном листе в 1830 году, который ограничил монарха определенной суммой, предоставляемой ему или ей на личные расходы и содержание двора.[48] Так завершился процесс, длившийся весь XVIII век, на протяжении которого парламент сражался за то, чтобы взять в свои руки контроль над гражданскими расходами. В XVII–XVIII веках цивильный лист использовался для оплаты всех гражданских пенсий и жалованья служащим в администрации, в армии и на флоте.

Прошлое все еще хранит свой отпечаток на процедуре предоставления парламентом «средств и ассигнований», хотя королей и их министров теперь сменил кабинет. Сегодня инициатива в отношении государственных расходов и увеличения или снижения налогов исходит от кабинета. Парламент может отказаться предоставить — полностью или частично — деньги, требуемые кабинетом, то есть он может отклонить налоговые предложения правительства или понизить ставку налога, но ни оппозиция, ни рядовые депутаты от любой партии не могут выступить с предложением увеличить налог или ввести новый, вынеся его на рассмотрение и голосование парламента. Депутаты не могут вносить и собственных законопроектов, подразумевающих существенное увеличение государственных расходов.

Парламент не участвует в общем планировании государственных расходов и распределении налогообложения, если не считать возможности для депутатов высказать свое мнение в ходе дебатов или «правительственного часа». Он может вносить постепенные изменения, но и только. Можно было бы сделать гораздо больше, чтобы улучшить изучение парламентом государственных финансов, хотя уже были предприняты кое-какие важные шаги для оптимизации процедуры, проведения более дельных и лучше спланированных дебатов, а палата общин и ее специальные комитеты стали получать больше информации. Процедура по-прежнему опирается на традиции прошлого. Все бразды правления держит в своих руках правительство, если за его спиной — парламентское большинство; оно решает, сколько потратить и каким образом, какие налоги ввести, чтобы покрыть эти расходы. Палата общин не может изменить правительственные планы расходов, чтобы, скажем, потратить меньше на оборону и больше на здравоохранение и образование. Правительство даже может оказаться в проигрыше после дебатов по Белой книге государственных расходов, но при этом не изменить своей стратегии, попросту проигнорировав результат голосования. Лорд Барнетт (бывший главный секретарь министерства финансов) с грустной иронией рассказывал о своей работе в министерстве: когда правительство лейбористов проиграло голосование по Белой книге 1976 года — «это уже некоторым образом вошло в привычку из-за воздержания некоторых членов правительственной фракции». Оппозиция проголосовала против Белой книги государственных расходов, что случалось довольно часто, а некоторые из депутатов правительственной фракции воздержались по той причине, что предлагаемые расходы на оборону слишком высоки; перевес голосов был столь невелик, что нескольких воздержавшихся оказалось достаточно, чтобы провалить голосование. Позже правительство изменило свои планы расходов, но не из-за результатов голосования, а в связи с экономической обстановкой.

У парламента есть много способов отслеживать финансовую политику правительства: представление проекта бюджета, голосование по проекту, законопроект о Государственном фонде, законопроекты об ассигнованиях и, разумеется, дебаты по бюджету. На практике все это сводится только к праву покритиковать, используемому в основном оппозицией. Обсуждение бюджета — самое привычное дело, однако финансовые дебаты этим не ограничиваются.

Бюджет

В марте-апреле каждого года, после нескольких недель обдумывания стандартной ставки подоходного налога и прочих мер, министр финансов выходит из дверей дома № 11 на Даунинг-стрит с красной коробкой, в которой находится речь о бюджете, и отправляется с ней в палату общин. Она всегда строится по той же схеме: обзор национальной экономики, расчеты возможных доходов и расходов в грядущем финансовом году и план увеличения налогов для их покрытия.

Содержание речи о бюджете практически не менялось за последние двести лет. Депутат Джон Уилкс писал в 1777 году, что в этой речи министр излагает палате свое мнение «о положении финансов в королевстве, отчитываясь о разных суммах денег, за которые проголосовали в ходе сессии, о предлагаемых им способах увеличить денежные поступления, о непременных и вероятных расходах за год, о новых налогах и в целом о доходах и ресурсах империи». Происхождение бюджета несколько неясно; похоже, он был введен как часть финансовых реформ Генри Пелэма, поскольку первое упоминание о нем содержится в дневнике сэра Дадли Райдера от 5 февраля 1753 года в таких загадочных словах: «Пелэм открыл свой бюджет» — хотя он сделал это как лидер палаты, а не министр финансов. Этим термином первоначально обозначали только речь министра о состоянии государственных финансов в начале финансового года, то есть на Благовещение (после перехода на новый календарь в 1754 году этот день приходится на 6 апреля).

В XVIII веке парламент ожидал от канцлера разъяснений по поводу соотношения доходов и расходов вместе с налогами, займами и лотереями, предусмотренными для их покрытия; об этом можно судить по словам знаменитого парламентария Эдмунда Бёрка. Он раскритиковал решение лорда Норта продолжать свою бюджетную речь, не узнав полной величины расходов на армию: «Открывать бюджет, не имея полного отчета о дебете и кредите для представления его на изучение тем, кто должен его принять, неверно, беспрецедентно и ошибочно». Лорд Норт возразил, что идет война. Это, вероятно, стало для него оправданием, потому что даже во время Второй мировой войны палата общин давала согласие на ассигнование паушальной суммы расходов (без четкого определения деталей ее расходования), поскольку было невозможно определить объем и цель расходов, определяемых лишь в общих чертах сметными предположениями, не раскрывая военных планов.

Сегодня правительство должно представить в парламент подробное изложение своей экономической политики (Осеннее заявление, введенное в 1982 году), планы государственных расходов на ближайший финансовый год и два следующих (Белая книга государственных расходов), оценку среднесрочной финансовой стратегии правительства ко времени представления бюджета (Финансовое заявление и Доклад о бюджете, известные как «Красная книга») и основные сметные предположения на гражданскую сферу и оборону, а также докладную записку секретаря министерства финансов. Бёрк не нашел бы, к чему придраться — по крайней мере, если судить по количеству потраченной бумаги.

Бюджетная речь все еще должна отвечать некоторым требованиям, установленным двести лет назад. Это было великое парламентское происшествие. Депутат Израэль Барр описывал в 1774 году этот день как «триумф министра. Встать и начать спор о том, что содержится в бюджете, казалось не только неприличным, но просто глупым», — надо полагать, потому, что, как выразился Гораций Уолпол, «канцлер лучше осведомлен в этом вопросе, чем другие». До сих пор представление бюджета в парламенте — важное событие. Палата набита битком; на скамьи, рассчитанные на 437 мест, втискиваются более 600 человек, желающих узнать, оправдались ли их предсказания по поводу повышения или сокращения налогов. Им и всем остальным часто приходится терпеливо ждать 20–30 минут, поскольку какой-нибудь депутат от оппозиции может попытаться внести спорный законопроект с десятиминутным обсуждением, чтобы побудить какого-нибудь депутата из правительственной фракции начать дискуссию, а то и провести голосование. В 1950–1960-е годы для некоторых депутатов это был случай приодеться. Сэр Джеральд Набарро, депутат-консерватор, появлялся в смокинге, а некоторые женщины надевали шляпки. Теперь такого не случается, однако бюджетный день не совсем утратил своего блеска, хотя для министра финансов это уже не всегда «день триумфа». В последние годы речи явно стали короче, особенно в бытность министром финансов Найджела Лоусона — один час одна минута в марте 1987 года. В XVIII веке они продолжались более двух часов, а Гладстон в 1853 году разразился пятичасовой речью, выслушанной в благоговейном молчании, так что слышно было, как муха пролетит. Кстати, речь приносят в парламент в потертой красной коробке, впервые использованной Гладстоном в 1860 году.

Даже в короткой речи канцлер обычно придерживает подробности любых изменений в области налогов до самого конца — разумеется, именно эта часть речи будет вынесена в заголовки. Иногда такой прием может дать сбой, как узнал на собственном опыте министр финансов Джеймс Каллагэн. Он приберег объявление о налоге на предпринимателей за находящихся на службе работников определенных категорий под конец своей бюджетной речи в 1966 году для «большего эффекта». Биржи ждали только новостей о том, что не будет дополнительных налогов на пиво, табак или спиртные напитки, увеличения подоходного налога или налога на покупки; решили, что бюджет плохой, и начали продавать фунты.

В 1988 году бюджет вызвал беспрецедентные сцены. Когда канцлер Лоусон объявил, что высшую ставку подоходного налога снизят с 60 % до 40 %, со скамей оппозиции раздались громкие и продолжительные крики «Позор!». Депутат от шотландских националистов Алекс Солмонд вскочил с места, крича, что сокращение налогов — бесстыдство, и отказался сесть. Состоялось голосование по предложению удалить его из палаты общин на пять дней. Никогда прежде бюджетная речь не прерывалась таким образом: сначала голосованием, а затем десятиминутным перерывом для восстановления порядка.

Как только канцлер садится на место, лидер оппозиции немедленно встает, чтобы ответить на заявление по бюджету. Депутаты потихоньку выбираются из палаты, чтобы получить копию «Красной книги», пресс-релиз о внутренних поступлениях в госказну, содержащий информацию о только что объявленных налоговых изменениях, и другие документы. Они надеются, что в зале депутатов их подстерегают журналисты из газет, радио и телевидения, чтобы узнать их мнение по поводу бюджета. Некоторые возвращаются в палату, чтобы принять участие в дебатах по бюджету, которые продлятся в этот день самое позднее до 19.00.

Даже министры, входящие в кабинет, узнают о деталях бюджета только на собрании кабинета незадолго до публичного представления главного финансового документа: это делается в целях секретности. Например, в 1930 году бюджетную речь предстояло произнести в понедельник. Премьер-министр Рамсей Макдональд решительно заявил, что если кабинет соберется в пятницу, это предоставит много времени для утечки информации в выходные, поэтому министру финансов Филиппу Сноудену пришлось выступать перед кабинетом в 10.30 перед выступлением в парламенте. Тем не менее побежали слухи об утечке информации, и статс-секретарю по делам колоний Дж. Томасу в конечном счете пришлось уйти в отставку. Еще одна утечка информации, в 1984 году, позволила тысячам людей оформить полис страхования жизни как раз перед тем, как правительство отменило для них налоговые льготы. В тот раз обошлось без отставок.

В последние годы в бюджетных речах редко встречались неожиданные заявления. Их основное содержание появляется в прессе за несколько дней, а то и недель до их произнесения. Возможно, это официально устроенная утечка информации, но, скорее всего, эти статьи основываются на Осеннем заявлении и последующих ежегодных дебатах. Умный читатель получает в свое распоряжение то, что канцлер Лоусон назвал «замечательным бюджетным набором «сделай сам»».

Ожидаемые или нет, изменения таможенных и акцизных сборов (на бензин, алкоголь и сигареты) вступили в силу за считаные часы, о чем знают все, кто стоял в очереди, чтобы успеть закупить бензин до увеличения сборов. Это допускается Временным законом о сборе налогов от 1968 года, если палата общин одобрит предложение об утверждении изменения и сохранения налогов, представленное ей сразу после того, как канцлер сядет на место. Это должно быть подтверждено палатой, которая в течение десяти дней обязана одобрить резолюции по бюджету, а затем вступлением в силу законопроекта об ассигнованиях к 5 августа (или в течение четырех месяцев, если бюджет не был представлен в марте или апреле). Это как раз тот срок, который необходим, чтобы законопроект об ассигнованиях получил королевскую санкцию. Такая процедура была впервые установлена в 1913 году после того, как палата лордов отклонила законопроект об ассигнованиях 1909 года. Налоги подразделяются на две категории: одни (например, подоходный налог) подлежат ежегодному перерасчету, другие являются постоянными, хотя их ставка может быть изменена правительством.

Заявление по бюджету венчает собой долгий подготовительный период, во время которого важную роль играют руководство казначейства и другие министры. Рекомендации, вносимые казначейством, стали, несомненно, гораздо более ценными, чем в 1853 году, когда Гладстон сетовал на то, что ему «в буквальном смысле не к кому обратиться, столкнувшись с самым затруднительным делом, которое когда-либо попадало ему в руки» (законопроект о налоге на наследство). Теперь такого случиться не может. На самом деле чиновники Минфина просто завалены длинными сводками, касающимися внутренних налогов. Лорд Барнетт рассказывает о «широком спектре различных вариантов, изложенных во всех подробностях, в плане всевозможных форм налогообложения, от подоходного налога до процентов с выигрыша в азартные игры».

Чтобы вынести необходимое суждение об экономической политике во время подготовки к разработке бюджета, министр финансов основывается на все более детально разработанных прогнозах, даже по сравнению с недавним прошлым. Лорд Каллагэн ссылается на чиновников казначейства, предоставляющих ему расчеты и статистические данные за предшествующие несколько лет, на основании которых они пытаются сделать прогноз на будущее: Гарольд Макмиллан, тоже побывавший в кресле министра финансов, называл это «попыткой не опоздать на поезд, используя прошлогоднее расписание». Сегодня в распоряжении канцлера казначейства ведомственный компьютер, экономические модели и советы экономистов — вполне убедительные, чтобы помочь ему определиться с направлением экономической политики и внести необходимые изменения в бюджет. Однако последнее слово остается за ним. Хотя министр финансов раскрывает содержание бюджета кабинету только незадолго до произнесения своей речи, мудрый канцлер, как сказал Энтони Иден, поделится своей ношей с премьером, раз уж не может переложить ее на весь кабинет. Публичные разногласия между Маргарет Тэтчер и Найджелом Лоусоном по поводу валютного курса как раз перед принятием бюджета на 1988 год были необычным делом, однако сотрудничество с премьером не поможет министру финансов, если его позиция ошибочна. В прошлом премьер-министры отдали на заклание многих канцлеров казначейства.

Дебаты по бюджету длятся четыре дня, после чего проводится голосование по некоторым бюджетным предложениям, прочие же принимаются списком. Оппозиция должна проявлять осторожность в отношении того, против каких предложений выступить: сделав неверный выбор, она может оттолкнуть от себя избирателей. Правительство нечасто терпит поражение в конце прений по бюджету, но если такое случится, это поставит его в тяжелое положение. Угроза такого поражения нависла над правительством лейбористов в период союза между лейбористами и либералами по бюджету 1977 года, когда либералы вознамерились проголосовать против 5,5-процентного увеличения пошлины на бензин; это привело бы к сокращению доходной части бюджета на 670 миллионов фунтов. Пошлину ввели сразу после оглашения бюджета, и если бы либералы проголосовали против нее в завершение четырехдневных прений, правительству пришлось бы по закону перечислить эти деньги обратно на автозаправки, а тем, в свою очередь, — вернуть их покупателям: можно себе представить, какой административный хаос настал бы тогда. Подобные проблемы не возникают, если правительство обладает большинством в парламенте и пользуется поддержкой своих однопартийцев, однако ему предстоит преодолеть иные препятствия для принятия законопроекта об ассигнованиях.

Законопроект об ассигнованиях

Обычно его публикуют примерно через неделю после дебатов по бюджету. Он заключает в себе положения бюджета. Как правило, этот законопроект состоит примерно из сотни пунктов, хотя иногда и больше. В законопроекте об ассигнованиях за 1984 год было 145 пунктов, и в постоянном комитете его обсуждали 155 часов — рекорд для документов такого рода. Наряду с бюджетными предложениями по налогам в законопроекте содержатся всевозможные положения технического порядка, например меры во избежание уклонения от уплаты налогов.

Законопроект об ассигнованиях проходит в зале палаты и второе чтение, и стадию обсуждения в палате на правах комитета, однако главную работу по нему проводят «этажом выше», в комитете: эту долгожданную реформу провели в 1968 году. Положения законопроекта, принимаемые палатой, обсуждаются правительством и оппозицией, причем первое отбирает для дебатов наиболее популярные положения, а последняя выискивает те, которые могут загнать правительство в угол. Во время дебатов неизбежно возникает ощущение «дежавю». Преимущества и недостатки основных изменений в налогообложении в очередной раз перечисляют в течение примерно трех дней, отводимых на эту часть комитетской стадии; представители партий и министры изо всех сил стараются сказать что-то новое и интересное по поводу, например, двухпроцентного сокращения стандартной ставки налога.

Всё остальное рассматривается в комитете: его заседания начинаются в половине пятого по вторникам и четвергам. После прохождения законопроектом стадии комитета стадию доклада и третье чтение он проходит в палате, как и все остальные.

Состав постоянного комитета по ассигнованиям, как и всех прочих, отражает соотношение сил в палате, однако он больше других: от 40 до 50 депутатов. «Хлысты» правящей партии, как обычно, отговаривают «заднескамеечников» от попыток вносить поправки или принимать участие в дебатах, однако те ведут себя не столь послушно, как при обсуждении других законопроектов. Некоторые считают себя специалистами в налоговой области, другие хотели бы провести дорогие их сердцу налоговые реформы, третьи получают целые вороха справочного материала от различных организаций по поводу того, каким образом налоги затрагивают их интересы. Тем не менее предлагаемые ими поправки часто поступают слишком поздно, чтобы депутаты могли внести изменения, поскольку комитет уже обсудил нужные пункты и провел по ним голосование.

Но усилия групп давления и лоббистов могут увенчаться успехом, особенно если их предложения не противоречивы, а информацию вовремя успели разослать всем членам комитета. Лидеры оппозиции и рядовые члены правительственной партии могут совместно работать над тем, чтобы покончить с неравным подходом к некоторым товарам, например, установить одинаковые импортные пошлины на кипрский и испанский херес или предоставить налоговые послабления за ремонт и содержание памятников истории, находящихся в частном владении, если они открыты для посещения не менее 28 дней в году, способствуя таким образом сохранению культурного наследства. Добиться победы по таким вопросам можно, убедив правительственных министров пойти на уступки. Если у правительства нет большинства в комитете, правительственные «заднескамеечники» и «переднескамеечники» могут объединить свои усилия для разрушительного эффекта. Такое случилось в 1977 году, когда из 38 членов комитета 19 были членами правительственной партии и 19 — членами оппозиции: небывалый случай. Если по какой-либо поправке, внесенной оппозицией, голоса разделились строго поровну, по традиции председатель должен отдать свой голос правительству, чтобы сохранить статус-кво, то есть оставить законопроект в точности таким, каким он поступил из палаты после второго чтения. В этом же комитете оппозиция вместе с двумя правительственными «заднескамеечниками», Джеффом Рукером и Одри Уайз, проголосовали за поправку от своего собственного имени и от имени Найджела Лоусона (тогда представителя казначейства от оппозиции), вынудив канцлера каждый год увеличивать персональные денежные пособия в соответствии с уровнем инфляции или добиваться у палаты разрешения этого не делать. Нынешний канцлер Найджел Лоусон подписался под поправкой и голосовал за нее, и потом, став членом правительства, ему пришлось действовать соответственно.

Та поправка технически была правильной, поскольку сокращала бремя налогов; оппозиция и «заднескамеечники» не могут вносить поправки к законопроекту об ассигнованиях с целью увеличения налогов. Это правило обусловлено традиционной ролью палаты общин, которая предоставляет, но не предлагает ассигнования, а также ограничением налогов по требованию правительства. Однако это сокращает возможности оспорить законопроект об ассигнованиях, и бывает, что депутатам приходится представлять довольно странные поправки, чтобы выразить свою точку зрения на то, каким образом должен работать тот или иной налог или скидка. Даже если сама поправка как таковая не имеет большого смысла, она может послужить зацепкой для проведения крупных дебатов по вопросу, например, о том, сколько денег уходит на предоставление скидок с налогов и кто получает от этого наибольшую выгоду. Можно проголосовать против предложений правительства, но нельзя изменить законопроект таким образом, чтобы, скажем, увеличение персональных пособий оплачивалось за счет увеличения налогов на доходы от продажи акций или другой капитальной прибыли. Очень трудно представить какую-либо связную альтернативу бюджетной стратегии, которая неизбежно определяет собой повестку дня во время дебатов.

Рамки, в которые загоняют дебаты, и тот факт, что сами эти прения проходят по бюджету, практически не затрагивая вопросы общего уровня государственных расходов и займов, приводят к тому, что парламент никогда не изучает весь груз налогов в целом. Отделение налогообложения от социальных выплат означает, что взаимосвязи между ними внимания не уделяется; например, если чьи-то доходы возрастут, эти люди начнут выплачивать большую сумму налогов, но при этом потеряют право на жилищное пособие или бесплатные школьные завтраки для детей. Такая процедура даже поощряет правительство рассматривать проблему не в целом, а по кускам. Изменения в систему налогов часто вносят по конкретным вопросам, возможно, под давлением со стороны какой-либо заинтересованной группы или для обеспечения успеха на выборах. В результате налоговая система только разрослась.

Отслеживание правительственных расходов

Бюджет и законопроект об ассигнованиях — только две грани контроля, осуществляемого парламентом над доходами и расходами правительства. В обычную сессию палата тратит 17 дней, где-то с середины марта до середины июля, на рассмотрение финансовых вопросов. Большинство этого времени уходит на бюджет и ассигнования, но сюда же входят прения по Осеннему заявлению и Белой книге государственных расходов; три дня — на дебаты по проекту бюджета, в разное время на протяжении сессии; серия голосований по бюджетным предложениям, в конце рабочего дня, в 22.00; официальная процедура по законопроекту о Государственном фонде, впервые введенном в 1715 году и получившем в XVIII веке прозвище «сборная солянка», а также два дополнительных законопроекта о Государственном фонде.

Законодательство в области предоставления денег правительству проделало долгий исторический путь, прежде чем обрело нынешнюю форму. В XIV веке палата общин просто голосовала, теперь она изучает законопроект. С самого начала палата общин закрепила за собой права на законопроекты о предоставлении субсидий и ассигнований. Палата лордов не могла выдвигать подобных законопроектов или вносить в них поправки, в ее власти было только дать свою санкцию или отказать в ней. Время от времени палата лордов пыталась вырвать эти полномочия у палаты общин, создавая конституционные конфликты (см. главу пятую). Право предоставлять субсидии было в конечном счете закреплено за палатой общин в XX веке. Этим она обязана усилиям, предпринятым администрацией Гладстона в конце XIX столетия, чтобы привести государственные финансы в некое подобие порядка. В XVII и XVIII веках подкуп и коррупция были обычным делом. Например, в XVII веке все налоговые поступления направлялись в налоговое управление казначейства, а затем распределялись между департаментами. «Казна» помещалась в конце Вестминстер-холла, рядом со старой Звездной палатой. Ассигнования (мешки с монетами) выдавались помощникам счетоводов, а «квитанции» имели вид деревянных палочек четырех футов длиной, на которых насечками отмечались тысячи, сотни и десятки фунтов, шиллинги и пенсы, но не фартинги. Палочки делили пополам: одна половина оставалась в казначействе, а другую выдавали в качестве расписки тому, кто приносил деньги, например, таможенным или акцизным чиновникам. Палочки использовались вплоть до их отмены в 1826 году, и, как мы уже знаем, именно из-за них парламент сгорел в 1834 году. Таможенные и акцизные сборы поступали в налоговое управление по средам; по пятницам подводили баланс наличности, заносили его в бухгалтерские книги и представляли начальству. Существовала и «черная книга казначейства», однако не для того, чтобы заносить в нее неплательщиков. В ней излагался текст присяги на латыни, которую приносили казначейские чиновники. Теперь персонал министерства финансов уже не приносит латинских клятв, обязывающих к честной и беспорочной службе; эту процедуру заменила собой «проверка на благонадежность».

В те времена деньги попросту ссыпали в большие сундуки из вяза. Если в сундуках не оставалось места, мешки с деньгами сваливали на пол. Одна из «реформ», предпринятых в конце XVII века, свелась попросту к увеличению замков на сундуках и укреплению дверей! Счетоводы самого казначейства, сводившие дебет с кредитом, запросто могли прикарманить большие суммы денег, несмотря на все свои латинские клятвы, и не упускали ни одного удобного случая, чтобы этим заняться.

Поползновения к реформам возникали после громких скандалов, как, например, в 1667 году, когда палата общин постановила выделить миллионы фунтов стерлингов на переоснащение военного флота накануне второй войны с Голландией, и оказалось, что корабли в плохом состоянии, а моряки умирают с голоду на улицах, не получая жалованья. Флотский казначей сэр Джордж Картерет был признан палатой общин виновным в растрате более трех миллионов фунтов, однако палата лордов эту вину с него сняла. Позднее он был исключен из палаты общин. После этого инцидента палата общин настаивала на том, чтобы любые просьбы о субсидиях, поступающие от правительства, обсуждались в палате на правах комитета с ведением протокола и чтобы только палата общин (а не палата лордов) могла предоставлять деньги королю.

Этих реформ оказалось недостаточно для борьбы с продажностью и некомпетентностью. Почти сто лет спустя в счетах по расходам на оборону имелась двадцатилетняя задолженность, а чиновники могли воспользоваться процентами с государственных средств, переводимыми на их собственные банковские счета, решая на свое усмотрение, когда оплачивать государственные заказы или выдавать жалованье. Такие злоупотребления казенными деньгами привели к учреждению в 1757 году Государственного фонда: счета всех правительственных департаментов были сведены воедино и переданы в Английский (государственный) банк для покрытия в нужное время.

Но и это не решило проблему. Крупные суммы денег по-прежнему куда-то пропадали; например, в 1806 году канцлер казначейства доложил, что 455 миллионов фунтов попросту исчезли. Тогдашний главный казначей Томас Стил мог присвоить кое-что из этих денег; впоследствии его уличили в злоупотреблении государственными финансами. Но парламент начал осознавать, что казначейству нельзя доверять в распоряжении денежными запасами страны, не установив за ним никакого надзора. Специальный комитет, учрежденный в 1807 году, рекомендовал создать новое ревизионное бюро, независимое от казначейства, которое рассматривало бы все финансовые дела правительства и представляло парламенту ежегодный отчет. Потом разразилась война. Рекомендации специального комитета были осуществлены только в 1866 году: в результате одной из административных реформ Гладстона возник Департамент финансового контроля и ревизий, возглавляемый главным ревизором — чиновником, назначаемым палатой общин, независимым от казначейства.

Однако с самого начала казначейство забрало себе власть над системой государственного контроля. Главный ревизор очень скоро стал человеком казначейства, в счетах отражалось менее половины расходов правительства, а внимание парламента обращали только на ненужные и экстравагантные траты. Правительство стремилось вернуть себе контроль над собственными расходами и не допускать парламент к принятию решений в этой области. В 1984 году Департамент финансового контроля и ревизий был заменен Государственным бюро по аудиту, чиновники которого входят в персонал палаты общин.

Сегодня система такова: доходы от налогообложения направляются в правительственные департаменты из Государственного фонда, куда поступают все налоги и прочие доходы и откуда делаются все выплаты правительственным департаментам. Помимо этого фонда существует также чрезвычайный фонд для непредвиденных расходов; закон ограничивает его объем 2 % от всех разрешенных ассигнований за прошлый год. Выплаты из Государственного фонда могут производиться только в соответствии с парламентским актом — законопроектами об ассигнованиях. Осенью правительственные департаменты представляют счета распределения за предыдущий финансовый год, чтобы показать, как именно были потрачены предоставленные деньги. Средства, не истраченные за один финансовый год, обычно нельзя переносить в следующий, а надлежит вернуть в Государственный фонд. Государственное бюро по аудиту и Комитет по государственному бюджету проверяют и удостоверяют эти счета, однако их надзор несколько ограничен. В других странах Государственное бюро по аудиту исследует эффективность правительственных расходов; например, если правительство хочет оздоровить и оживить спальные районы столицы, аудиторы озаботятся результатами, а не простой проверкой того, что деньги были потрачены по назначению.

Законопроекты об ассигнованиях дают казначейству разрешение на выдачу средств из Государственного фонда. На многие выплаты требуется санкция в виде ежегодных законов о государственном фонде. Самым важным законопроектом об ассигнованиях является тот, который станет Законом об ассигнованиях; выделяемые по нему средства могут быть потрачены по 180 статьям. Деньги, выделенные на одно направление, нельзя использовать для другого.

Палата общин голосует за предоставление денег сразу на год для определенных целей; незадействованные суммы обычно возвращаются в казну. Правительство представляет свою годовую смету — деньги для управления страной на следующий финансовый год — в самом начале сессии. Смета подразделяется на классы по группам департаментов, а затем на «голосования», с еще более подробными уточнениями относительно того, как эти средства должны быть потрачены. Палата голосует и дает разрешение на расходование средств из Государственного фонда обычно в конце июля, чтобы скрепить весь этот процесс печатью закона. В каждую сессию, как правило, принимаются два дополнительных законопроекта об ассигнованиях. Первый, принимаемый в начале сессии, предоставляет средства на оборону, бюджетную сферу, администрацию палаты общин и «дополнительную зимнюю смету». Второй, обычно принимаемый в конце марта, компенсирует любой дефицит в заканчивающемся финансовом году и за предыдущий финансовый год.

Правила принятия законопроекта об ассигнованиях изменились в июле 1982 года. Теперь вся процедура рассмотрения этого документа носит формальный характер; стадию комитета он не проходит, и второе и третье чтение идет без прений, законопроект принимается в целом. Как только законопроект пройдет все эти три формальные стадии, открывается серия дебатов по отсрочке, которые могут продлиться всю ночь до девяти утра. «Заднескамеечники» используют эту возможность, чтобы поднять всякого рода вопросы государственного значения, а также проблемы своих избирательных округов.

Парламентский надзор осложняется тем фактом, что в каждую сессию рассматриваются данные за несколько финансовых лет, хотя деньги, выделенные на один финансовый год, должны быть потрачены в этом же году. Дело в том, что финансовый год — с 1 апреля по 31 марта — не совпадает с парламентской сессией, длящейся с ноября по октябрь. Сметные предложения на ближайший финансовый год, начинающийся 1 апреля, следует принять осенью, а на протяжении текущего бюджетного года различные правительственные департаменты могут представить дополнительные сметы. Заверенная аудиторами отчетность подлежит рассмотрению, но, разумеется, относится к предыдущему финансовому году. В «Белой книге государственных расходов» излагаются планы правительства на ближайшие три года. В Осеннем заявлении говорится об экономических прогнозах и планируемых государственных расходах на ближайший год.

Благодаря столь впечатляющему нагромождению процедурных механизмов может возникнуть впечатление, будто парламент в самом деле осуществляет контроль над расходами правительства и его полномочиями в области увеличения доходов. Но внешность обманчива. Если правительство командует большинством в палате общин, парламент не подвергнет радикальным изменениям его планы в области расходов и налогообложения.

В последние годы палата общин стремилась укрепить свою власть в области надзора за правительственными расходами, и небезуспешно; она даже рассматривала возможность контроля над правительственными займами. Многие государственные расходы покрываются за счет займов, делаемых правительством, в том числе краткосрочных банковских кредитов, а не за счет налогов. Хотя многие депутаты согласны с тем, что контроль здесь необходим, они признают, что с определением формы надзора возникают трудности. Даже отслеживание правительственных займов месяц за месяцем потребует больше информации, чем правительство теперь готово предоставить. Например, министры могут проверять правительственные займы каждый месяц, сопоставляя их с месячными прогнозами, однако эта информация недоступна не только парламенту, но даже казначейству и Специальному комитету по государственной службе.

Парламент даже не держит под своим контролем всех государственных расходов. Голосование проводится по сметным предложениям, а эти суммы покрывают только около половины всех расходов государства — лишь те, что контролирует Уайтхолл. Сюда не входят деньги, потраченные, например, местными властями. Более того, в сметных предложениях приводятся цифры годовых расходов, а это далеко не полная картина. В нее не входят долгосрочные обязательства типа введения новой схемы выплаты государственных пенсий и их влияния на будущие расходы. Ежегодные сметные предложения — неподходящее средство для изучения расходов, вытекающих из парламентских актов или политических решений. Они даже не дают депутатам возможности обсудить весьма важные и непростые вопросы, связанные с правительственными расходами, например на новые системы вооружений.

Главные и наиподробнейшие дебаты по правительственным расходам проводятся при обсуждении соответствующей Белой книги, в феврале или марте, после того как казначейство и Специальный комитет по государственной службе изучат ее и представят парламенту доклад. Дебаты не могут серьезно повлиять на решения правительства, поскольку они происходят после всех двусторонних переговоров между руководителями казначейства и департаментов. Эти обсуждения начинаются весной и завершаются задолго до опубликования Белой книги. В результате дебатов планы правительства следует принять или отвергнуть целиком, но даже если депутаты и проголосуют против этих планов, правительство не обязано в них что-либо менять.

При такой постановке дела палата не может понять, намерено ли правительство потратить больше денег, скажем, на образование или здравоохранение, и не имеет возможности взглянуть, допустим, на ассигнования в области образования, чтобы определить, потратит ли страна больше денег на начальное образование и меньше — на университеты. Только расходы на оборону регулярно обсуждаются таким образом.

Если парламент хочет действительно влиять на государственные расходы, ему требуется получить доступ к информации о том, что делается правительством, и с каким успехом. «Файнэншл тайме» назвала Белую книгу 1988 года «нагромождением ничего не значащих фактов и цифр», хотя в ней было 520 страниц, а цена за один экземпляр составляла 31,8 фунта стерлингов. Белая книга задумывалась для того, чтобы наполнить содержанием приблизительные цифры, приведенные в Осеннем заявлении, однако эти цифры не совпадают с предложениями по бюджету, за которые на самом деле и голосует парламент.

Общая структура финансовой отчетности перед палатой общин не слишком изменилась за последние годы. Изменился лишь объем информации, получаемой депутатами. Законопроект об ассигнованиях продолжает расти в длину и теперь обычно включает 250–300 пунктов. Заявление о бюджете сопровождается «Финансовым заявлением и докладом о бюджете», которые раньше называли «Красной книгой» по цвету обложки. Теперь это выглаженный текст, превозносящий успехи правительства. К нему прилагается «Доклад об экономической и налоговой стратегии» (около 300 страниц), обозначающий особенности национальной экономики в глобальном контексте, сообщающий о самых разных экономических и финансовых мерах и стремящийся включить предложения, касающиеся финансов и налогообложения, в более широкий контекст правительственной политики. Депутаты также получают пачку пресс-релизов и огромное количество уведомлений из Налогового управления и Агентства таможенных платежей, акцизов и налога на добавленную стоимость, в которых разъясняются детали налогового законодательства. В это же время могут быть опубликованы проекты по налоговым вопросам, предназначенные для обсуждения.

Согласно Закону о государственном бюджете 1998 года, эту подборку дополнил еще один доклад, представляемый Государственным бюро по аудиту, которое, будучи независимым органом, должно изучить и утвердить договоренности и допущения, на которых основываются налоговые прогнозы казначейства. Все эти документы доступны не только для депутатов, но и для общественности; представители финансового, промышленного и коммерческого секторов изучают их со всем тщанием.

Кроме того, в 1997 году правительство лейбористов внедрило еще один доклад — «Предбюджетный отчет», который обычно публикуют в ноябре. Его цель — дать правительственную оценку экономики и обрисовать цели, которые преследует правительство при подготовке нового бюджета. Экономические оценки помещены в контекст государственно-политических установок правительства: в 2002 году это были повышение производительности труда, создание новых рабочих мест и обеспечение высокого качества государственных услуг. Отчет внимательно изучают аналитики, и он дает ценные указания на содержание нового бюджета.

Планы государственных расходов

С 1998 года правительственные расходы пересматриваются ежегодно. Этим занимается министерство финансов, и правительственные департаменты обращаются к нему с просьбой о дополнительных средствах (или о сохранении в прежнем объеме существующего бюджета), которые рассматриваются сотрудниками министерства. Этот процесс сопровождается долгими и порой ожесточенными спорами, ведущимися публично и частным образом, между руководителями департаментов и казначейством. Члены парламента не играют в нем никакой роли, черпая информацию из прессы. Обзор расходов на три года вперед публикуется в июле.

В таких обзорах кратко излагаются ключевые позиции правительственного департамента и приводится сжатый отчет об успехах в продвижении к этим целям или отсутствии таковых. В докладе также содержится общая сумма планируемых расходов департамента на ближайшие три года, определяемая как лимит выделенных средств. Речь идет о той сумме расходов, которую департамент может держать под контролем. В планах расходов также сводятся воедино более широкие и комплексные установки и показывается, каким образом ресурсы одного или нескольких департаментов послужат достижению этих целей. В статистическом приложении приведены цифры по всем правительственным департаментам и данные о новом распределении средств и чистых инвестициях. В докладе также показана общая сумма планируемых расходов на каждый из ближайших трех лет, состоящая из плановых расходов и возможных непредвиденных трат, например на социальные выплаты. Доклад освещает все аспекты правительственных расходов и служит основой для проведения дебатов в палате общин.