Транспортная политика: многообразие мер и многообразие заблуждений

Транспортная политика: многообразие мер и многообразие заблуждений

Содержание понятий «город, удобный для жизни» и «качество жизни» существенно меняется от страны к стране и от города к городу. Столь же изменчив и состав различных видов транспорта, влияющих на это «удобство» и это «качество». Города и агломерации ориентируются на разные цели и используют разнообразные меры достижения этих целей. При этом общепринятым для большинства развитых стран является убеждение в том, что удобство для жизни средних и крупных городов во многом определяется наличием в них эффективной транспортной системы, доступной для всего населения и отвечающей надлежащим экологическим требованиям. Исходя из этого убеждения, города прилагают усилия к созданию интермодальных транспортных систем. Основной упор при этом делается на снижении интенсивности использования автомобилей, предложении горожанину качественных альтернатив автомобильным поездкам и достижении на этом пути адекватного баланса видов транспорта.

В области городских транспортных систем США идут, за некоторыми примечательными исключениями, совершенно особым путем (см. главу 2). В 1950-е и вплоть до 1965 г. транспортная политика, проводимая федеральным правительством, властями штатов и муниципальных образований, была сосредоточена преимущественно на IV и III уровнях планирования и была направлена на широкомасштабное практически неограниченное развитие инфраструктуры, обеспечивающей удовлетворение потребностей населения городов и агломераций в автомобильных поездках. Прочие виды транспорта рассматривались при этом как сугубо второстепенные элементы, дополняющие дорожное движение. Вопрос о переходе на II и I уровни планирования, т. е. о рассмотрении транспортной системы в ее интермодальном качестве и с учетом взаимодействия с городом как таковым, практически даже не ставился.

Ситуация начала меняться в конце 1960-х гг., когда Соединенные штаты стали одним из мировых лидеров в осмыслении проблем охраны окружающей среды. Результатом стало принятие федеральным правительством в 1970-х гг. ряда мер, усиливающих внимание к качеству жизни в агломерациях и для этого стимулирующих развитие общественного транспорта. В 1980-е гг. политический вектор вновь сменил направление, и произошел возврат к полному доминированию дорог и автомобилей.

Затем, в 1991 г. был принят самый прогрессивный в истории США закон ISTEA. Результаты его принятия – во всех случаях весьма позитивные – были заметно ослаблены под давление влиятельных лоббистских групп, заинтересованных в сохранении традиционного доминирования дорог и автомобилей и столь же традиционного пренебрежения прочими видами транспорта.

Детали этой проблемы можно уяснить, например, из текста замечаний Фонда охраны окружающей среды по поводу Промежуточной (на 1998– 2000 гг.) программы совершенствования транспортной системы Атланты [Replogle, 1997], а также нашей критики попыток конверсии обособленных полос для маршрутных автобусов в полосы, открытые для карпулинга (Vuchic et al., 1994).

Важно отметить, что основные законы США в сфере транспорта всегда базировались на систематическом анализе потребностей страны и что в них всегда делался энергичный акцент на необходимости создания сбалансированных транспортных систем. В этой связи следует упомянуть в первую очередь:

• закон 1962 г. (The 1962 Transportation Act), где впервые было сформулировано требование о «непрерывном, комплексном и кооперационном (3С) процессе городского транспортного планирования»;

• Программу управления транспортными системами (TSM), на которой федеральное правительство делало особый акцент в конце 1960-х гг.;

• последовательные усилия в обозначенном направлении, предпринятые федеральными властями в 1970-е гг.;

• закон ISTEA от 1991 г. и ставший его продолжением закон TEA-21 от 1998 г.

Все эти федеральные законы, программы и отдельные меры поддерживали концепцию комплексного транспортного планирования, сбалансированного и интегрированного использования различных видов транспорта, повышенного внимания к проблемам окружающей среды и, главное, стремление сделать города более удобными для жизни. У этих законов есть примеры весьма успешной практической реализации. Так, Портленд и Сан-Франциско, где положения этих законов были внедрены в практику, пользуются теперь вполне заслуженной репутацией городов, удобных для жизни и ориентированных на человека.

Таким образом, ряд транспортных законов в США по духу и требованиям напоминают аналогичные законы, существующие в других развитых странах. Однако американская практика реализации этих законов, а также финансирование предусмотренных ими мероприятий, стала, начиная с примерно с 1980 г., все больше отличаться от зарубежной. В 1990-е гг. принципиальные различия между американскими и зарубежными агломерациями в части развития общественного транспорта, характера планировки и удобства для жизни в целом стали еще более очевидными. Вместо обеспечения интермодального баланса за счет координированных мер, препятствующих использованию автомобилей и содействующих спросу на услуги общественного транспорта, в США была в общих чертах возрождена транспортная политика образца 1960-х гг., сводящаяся к механическому наращиванию пропускной способности улично-дорожной сети. В 1990-е гг. эта политика несколько маскировалась необходимостью строительства дополнительных полос движения для карпулинга, но под прикрытием этого лозунга львиная доля федерального финансирования направлялась на элементарное наращивание ширины проезжей части существующих дорог. Одновременно финансирование городского общественного транспорта и компании AMTRAK было заморожено или сокращено.

Разработка и реализация конкретных направлений транспортной политики существенно отстают от прогресса в природоохранном законодательстве. Характерным примером являются меры дестимулирования одиночных автомобильных поездок, реализованные в рамках «Программы действий работодателей по сокращению автомобильных поездок наемного персонала» (ETR), а также некоторых других программ, направленных на снижение пробега автомобилей и загрязнения воздуха. Все эти меры базировались скорее на Законе о чистоте воздуха с поправками, внесенными в него в 1990 г., нежели на какой-либо последовательной транспортной политике [Tehan, 1999]. В принципе все эти меры, направленные на сокращение количества автомобильных поездок, как и любые иные меры, повышающие перевозочную эффективность дорожного движения, следует признать весьма полезными. Но их действенность подрывают разнообразные субсидии, предоставляемые пользователям автомобилей. Поскольку непосредственные («оплачиваемые из кармана») расходы автовладельца остаются крайне низкими (и продолжают снижаться!), любое сокращение трудовых автомобильных поездок немедленно замещается новыми и более дальними поездками других назначений всякий раз, когда удается добиться улучшения условий движения на улично-дорожной сети. Можно сделать вывод: в условиях, когда «оплачиваемые из кармана» расходы автовладельца составляют всего 4 цента на километр пробега, единственной серьезной системной помехой росту интенсивности использования автомобилей остаются заторы.

В условиях сокращения государственного финансирования массовых перевозок в городах и агломерациях, включая пригородные линии AMTRAK, а также сохранения всех обозначенных стимулов к использованию автомобилей, привлекательность общественного транспорта очевидным образом становится еще ниже. Две эти разнонаправленные политики (стимулирование автомобильных поездок и фактическое дестимулирование поездок общественным транспортом) привели к еще большей потребности в федеральных субсидиях: как в дорожное строительство, так и в общественный транспорт.

Парадоксально, но вызванное сокращением федерального субсидирования падение объемов перевозок общественным транспортом, немедленно дало повод для разговоров о его «неэффективности». В то же самое время неэффективность автомобильных поездок, получающих (заодно с дорожным строительством) куда более щедрое субсидирование, всегда остается вне критики. В последние годы было выдвинуто немало смелых предложений о применении принципов свободного рынка к услугам общественного транспорта, однако любопытно, что к автомобильно-дорожной сфере те же доводы применяются крайне редко.

К примеру, было выдвинуто справедливое, на первый взгляд, требование о том, чтобы расходы общественного транспорта покрывались теми, кто пользуется его услугами. Выполнение этого требования привело, разумеется, к заметному увеличению тарифов. В то же время от столь же логичного и адекватного увеличения сборов за пользование автомобилями (повышения налога на моторные топлива, парковочных тарифов и прочих платежей за пользование дорогами) мы решительно отказались: возобладало мнение, что это невозможно в силу «политических реальностей». Поскольку пользователи автомобилей относятся в среднем к более высокодоходным слоям населения, нежели пользователи общественного транспорта, эта политика приводит к дальнейшему росту субсидирования более успешной части общества.

Конгресс не проявляет особого интереса к исправлению фундаментальной аномалии, в рамках которой мы благоприятствуем частному транспорту в ущерб общественному. Эта политика имеет особенно сильные негативные последствия для AMTRAK и общественного транспорта в агломерациях, федеральная поддержка которым систематически сокращается. Власти штатов и муниципальных образований оказались, за некоторыми исключениями, не в состоянии восполнить сокращение федерального субсидирования. Таким образом, дисбаланс двух основных перевозочных систем усиливается с обеих сторон: мы стимулируем автомобильные поездки и дестимулируем использование общественного транспорта.

Отсутствие координации между политикой, проводимой на национальном, региональном и местном уровнях, приводит к множеству отрицательных последствий, прежде всего для городов (т. е. на I уровне транспортного планирования). Например, разнообразные формы субсидирования автомобильных поездок («бесплатные» паркинги, вычеты из налогооблагаемой базы расходов по некоторым категориям поездок) стимулируют увеличение интенсивности использования автомобилей в любых целях. Множественность органов власти в пригородах и отсутствие механизмов эффективного исполнения планов регионального развития создают условия для неограниченного расползания застройки, осуществляемой исключительно в расчете на использование частных автомобилей. Обострению проблемы способствует еще и такие факторы, как заметная разница в налоговых ставках между городскими центрами и пригородными зонами, а также возможность застройки сельскохозяйственных земель без полной компенсации негативных внешних эффектов. Все это приводит к усилению «зависимости от автомобиля» со всеми вытекающими отсюда скрытыми (неявными) и очевидными (прямыми) проблемами.

Территориальный разрыв между местами проживания в центральных районах и местами приложения труда в пригородах с низкоплотной застройкой—еще одно отрицательное последствие неконтролируемого землепользования и чрезмерной зависимости от автомобиля. И в этом случае критики, недостаточно понимающие связь между состоянием транспортной систем, конфигурацией города и моделями расселения, указывают на низкую мобильность низкодоходных социальных групп населения и обвиняют общественный транспорт в «неспособности обеспечить обслуживание». На самом же деле проблема проистекает из отсутствия рационального планирования, призванного координировать землепользование с развитием транспортных сетей, а вовсе не из каких-то дефектов, якобы «внутренне присущих общественному транспорту».

Уакс [Wachs, 1993] договаривается до того, что предлагает предоставлять низкооплачиваемым жителям городских центров субсидии на приобретение автомобилей для трудовых поездок. Другими словами решение проблемы подменяется еще большим усилением тотальной зависимости от автомобиля, да еще с использованием государственных субсидий. Здесь мы наблюдаем любопытный эффект, когда предвзятое отношение к общественному транспорту наряду с убеждением, что автомобиль – единственное средство удовлетворения транспортных потребностей, приводит транспортных теоретиков к выводам, обрекающим низкодоходные слои населения к несению расходов, связанных с обладанием автомобилем – самым дорогим средством передвижения. Аналогичный рецепт предложила когда-то Мария Антуанетта: «Если у них нет хлеба, пусть едят пирожные!»

Данный текст является ознакомительным фрагментом.