Современная ситуация: обострение проблем городского транспорта

Современная ситуация: обострение проблем городского транспорта

В конце 1990-х гг. на ситуацию в городском транспорте, как и в целом на условия жизни в агломерациях, повлияли многие события. Тренды, наблюдаемые в США, не обнадеживают.

Нет веских оснований сомневаться в том, что США столкнулись с серьезными проблемами в области городских транспортных систем. Признанием этого факта стал закон ISTEA и принятый в его развитие закон TEA-21 от 1998 г., вводивший меры, призванные значительно изменить традиционные транспортные практики и привычки американцев. Во многих исследованиях и проектных предложениях внимание было сосредоточено на неэффективности транспорта как одной из проблем, способствующих ухудшению состояния крупных городов и их пригородов [Cisneros, 1993; Johnson, 1993; Persky, 1991; Rendell, 1994]. В этих и многих других исследованиях был сделан акцент на необходимости изменения существующих практик и трендов. И все же большинство ныне существующих трендов и законодательных предложений противоречит рекомендациям, содержащимся как в законах ISTEA и TEA-21, так и в наиболее продвинутых разработках. Далее я предлагаю краткий обзор основных современных трендов и преобладающих позиций в сфере транспорта.

• Стремление следовать духу и базовым требованиям закона ISTEA продолжает оказывать существенное положительное воздействие на повышение комплексности транспортного планирования в агломерациях. Растет заинтересованность и участие местных властей в процессах транспортного планирования, немало новых элементов наблюдается в деятельности территориальных планирующих организаций. Кроме того, принцип интермодальности активно продвигается специальным подразделением Министерства транспорта США.

• При всем том реализация положений закона ISTEA сталкивается с огромными трудностями. Выполнение Программы действий работодателей по сокращению автомобильных поездок наемного персонала[95] фактически свернуто, так же как свернуты и многие другие инициативы, направленные на сокращение суммарного пробега автомобилей, особенно на сокращение использования автомобилей для одиночных поездок. Как уже было отмечено, в целях увеличения пропускной способности дорожной сети было признано целесообразным стимулировать коллективные поездки (HOV) и дестимулировать одиночные (SOV). Однако большинство практических мер, принимаемых в рамках этой концепции, приводят одновременно к увеличению суммарного пробега автомобилей и прямо противоречат букве и духу закона ISTEA.

• Меры, направленные на снижение интенсивности использования автомобилей, осуществить крайне трудно в связи с активным противодействием со стороны лоббистов автомобилестроения и дорожного строительства. Эти силы, заинтересованные в максимизации объемов дорожного движения, провоцируют протестные настроения автовладельцев, а затем выдвигают тезис о «политических реалиях», не позволяющих реализовать меры, предписанные законом. В частности, промышленное лобби стало организатором весьма дорогостоящей кампании, направленной против подписания Киотского протокола[96] 1997 г. Поскольку никаких действенных ограничений на практику одиночных поездок так и не было введено, суммарный пробег автомобилей увеличивается, а заторов на дорогах становится еще больше. Это положение сохранится до тех пор, пока автовладельцы будут оплачивать «из кармана» лишь малую часть расходов на свои поездки, продолжая пользоваться многочисленными косвенными субсидиями. Нынешняя ситуация будет только ухудшаться до тех пор, пока не изменятся устоявшиеся транспортные привычки. А они не изменятся, пока сохраняются условия нашей полной зависимости от автомобиля[97].

• В момент написания этой книги[98] планируется принятие нового закона о транспорте[99]. Предполагается, что он разовьет основные позиции ISTEA с учетом модификаций, внесенных в него законом 1997 г. о путях дальнейшего повышения эффективности транспортной системы в интересах национальной экономики (NESTEA)[100]. Хотя в обеих партиях существует сильная поддержка этого закона, влиятельное дорожное лобби занимает крайне жесткую позицию, призывая к пересмотру исходных посылок закона ISTEA и его базовой интермодальной концепции. Предпринимаются попытки возврата к однобокой транспортной политике 1950-х гг., ориентированной исключительно на дорожное строительство. Распределение ассигнований на федеральную поддержку транспортных систем, предложенное администрацией Клинтона, продолжает тенденцию ускоренного роста расходов на дорожное строительство и значительно меньших вложений в общественный транспорт и железные дороги (Amtrak).

• Значительные ассигнования выделяются на программу интеллектуальных транспортных систем (ITS), которые, по заверениям ее разработчиков, открывают возможности для радикального усовершенствования городских перевозок. Те или иные компоненты ITS призваны обеспечить повышение безопасности дорожного движения, улучшение информированности водителей и качества управления трафиком, а также повышение эффективности использования улично-дорожных сетей. Другие компоненты ITS должны обеспечить улучшение работы массового городского транспорта за счет повышения качества управления его эксплуатационной деятельностью, а также расширения возможностей общественного контроля. Между тем программа ITS имеет ряд серьезных недостатков, которые мы обсуждали в главе 2 [Lowe, 1993]. Суть этих недостатков состоит в том, что ее компоненты не интегрированы в единую транспортную систему. Более того, эти компоненты не скоординированы с базовыми целями городской транспортной политики. В частности, программа ITS не решает следующие основные задачи.

• Входящая в ITS компонента, именуемая «продвинутой системой управления движением» (ATMS), призвана повысить пропускную способность фривэев. Результатом этого станет увеличение суммарного пробега автомобилей, что противоречит общесистемной цели сокращения пробега.

• ATMS также призвана обеспечить оптимальное распределение трафика по улично-дорожной сети, что неминуемо приведет к возрастанию загрузки улиц и городских магистральных дорог. Это противоречит требованиям снижения интенсивности движения на местной сети и пределах жилой застройки (так называемого укрощения трафика), необходимого для того, чтобы сделать жилые районы агломераций более удобными для жизни.

• Работа ATMS сфокусирована на скоростных магистралях. При этом нет ясности в вопросе о том, каким образом работа ATMS будет взаимодействовать с местной уличной сетью, где во многих случаях нет даже традиционных средств управления движением?

Эти и другие фундаментальные вопросы относительно программы ITS поставлены, но остаются пока без ответа[101]. Критики этой программы выдвигают сильные доводы, утверждая, что ITS не оправдывает огромных средств, выделяемых на нее, и вряд ли выполнит многие связанные с нею обещания. Более того, многие из результатов этой программы (например, повышение пропускной способности фривэев, достигаемое без учета общей ситуации на улично-дорожной сети), по-видимому, вступают в противоречие с целями национальной транспортной политики.

• Многие предложения, обсуждаемые в конгрессе США, представляют собой большой шаг назад в транспортной политике. На протяжении ряда лет в 1990-е гг. федеральный бюджет предусматривал увеличение финансирования дорожного строительства и воздушного транспорта с одновременным урезанием ассигнований на Amtrak и ряд категорий общественного транспорта. Этот тренд противоречит всем усилиям по улучшению интермодального баланса в транспортных системах агломераций. Недавно конгресс проявил столь же негативное отношение к природоохранному законодательству: было выдвинуто немало предложений, направленных на размывание или аннулирование существующих правовых норм, защищавших чистоту воздуха, водных ресурсов и природной среды в целом. Заметим, что эти действия противоречат общемировой тенденции нарастающего внимания к защите окружающей среды.

• Предпринимаемое конгрессом сокращение необеспеченных финансированием мандатов и свертывание чрезмерной регламентации заслуживает, в принципе, положительной оценки. Однако эти усилия оказались в значительно степени неверно направленными. Например, была отменена норма закона, требующая, чтобы мотоциклисты обязательно ездили в шлемах, что привело к резкому увеличению количества смертей и травм. К таким же негативным результатам привели меры по смягчению скоростных ограничений, а также санкций за их несоблюдение. С другой стороны, были сохранены неподкрепленные финансированием положения Закона об инвалидах, предоставляющие последним различные дополнительные услуги. Также была сохранена весьма контрпродуктивная директива 13С[102], которая предписывала, чтобы любые инвестиции в общественный транспорт получали одобрение профсоюзов.

• Величайшая раздача «бесплатных завтраков» на транспорте продолжается. Конгресс, по-видимому, не проявляет особого интереса к сокращению щедрого субсидирования, предоставляемого автомобилистам теми или иными способами: начиная с освобождения от налогов многих категорий автомобильных поездок и кончая предоставлением «бесплатных» парковок в общественном и частном секторах. В то время как сокращения ассигнований на общественный транспорт мотивируются традиционным консервативным доводом о том, что «бюджет не резиновый», этот благовидный тезис почему-то не распространяется на гораздо более значительные субсидии, предоставляемые дорожному строительству и автовладельцам. Повышение налога на моторные топлива, которое могло бы легко решить все проблемы финансирования транспортных систем и помочь сокращению бюджетного дефицита, не стало даже предметом серьезного рассмотрения. Большинство должностных лиц согласно с тем, что значительное повышение налога на бензин отвечало бы национальным интересам, однако популистские позиции некоторых политиков прививают общественности инстинкт «бесплатных завтраков». Любые проявления негативной реакции общественности на гипотетическое повышение налог на бензин приводят к громким декларациям, что, мол, эта мера «политически нереальна».

• Федеральная администрация общественного транспорта и Министерство транспорта США начали продвигать концепцию «городов, удобных для жизни». К сожалению, многие практические меры, работают пока еще в прямо противоположном направлении. Несмотря на эти нестыковки, растущее общественное признание указанной концепции представляется чрезвычайно отрадным.

• В профессиональных публикациях на тему городских транспортных систем по-прежнему наблюдается регулярное смешение целей и средств, а также попытки решения транспортных проблем на базе минимизации краткосрочных затрат. По многим аспектам этой проблемы заметен огромный разрыв между академическими трудами и процессами, протекающими в реальном мире. Особенно этот разрыв заметен в дискуссиях о различных видах транспорта. Например, мэры и общественные лидеры многих городов, в том числе Атланты, Сан-Франциско, Бостона, Вашингтона и Портленда, считают существующие в их городах системы рельсового транспорта исключительно важными активами, которые способствуют экономической жизнеспособности и привлекательности городов, а также обеспечивают мобильность представителям всех социальных и расовых групп, проживающих в городах и пригородах. Несмотря на это, многие теоретики делают громогласные заявления о том, что рельсовый транспорт «нефункционален» или «невыгоден».

Предрассудки и узость взглядов многих теоретиков, занимающихся изучением транспортных систем городов, заслуживает некоторого внимания. Многие работы этих людей обнаруживают недостаточное понимание характеристик транспортной системы и ее взаимодействия с городом.

Например, в своих многочисленных работах Веббер критикует Систему скоростного общественного транспорта в районе залива Сан-Франциско (BART), утверждая, что автобусное сообщение обошлось бы дешевле и обеспечило бы лучшее обслуживание пассажиров. Веббер [Webber, 1977] предложил следующую схему автобусного сообщения: автобусы должны двигаться по фривэям, а потом сворачивать на улицы и доезжать до конечных точек назначения. В такой системе можно было бы предусмотреть как экспрессный, так и обычный (со всеми остановками) режим движения, а частоту отправлений – приспособить к местным потребностям и т. п. Предлагаемая Веббером схема автобусного сообщения могла бы показаться вполне привлекательной для несведущей публики, если бы не существенное обстоятельство практического плана. Дело в том, что местные жители проголосовали за финансирование строительства BART, располагая примерно такой же системой автобусных перевозок, которую предлагает Веббер. Эти транспортные услуги, предоставлявшиеся жителям района залива Сан-Франциско, уже тогда были неудовлетворительными. Тем более они не могли бы обеспечить транспортные потребности развивающегося региона в будущем.

Другим примером непонимания роли и места различных видов транспорта является тезис Даунса [Downs, 1992] о том, что «внеуличные виды общественного транспорта <...> требуют больших затрат, но отвлекают от дорожного движения сравнительно немногих пассажиров». Дело не только в том, что это утверждение неверно фактически. Главное в том, что автор упускает из виду тот факт, что ценность внеуличных (т. е. независимых от дорожной сети) систем общественного транспорта не ограничивается их способностью отвлекать автомобилистов от привычного способа передвижения. Такие системы общественного транспорта оказывают влияние на развитие моделей землепользования, порождают новые виды деятельности, повышают мобильность неавтомобилизированной части населения и в целом увеличивают удобство для жизни обслуживаемых территорий. Все эти положительные эффекты проявились, например, в Вашингтоне после открытия в городе метрополитена. Привлекательность метрополитена для автомобилистов, готовых перейти на технологию park & ride, подтверждается высоким спросом на парковочные места возле пригородных станций метро.

Тот же автор полагает, что строительство дополнительных полос движения для автомобилей, обсуживающих коллективные поездки (HOV), предпочтительнее конверсии под эти же цели существующих полос движения и, тем более, развития рельсового транспорта. Между тем предлагаемые Даунсом меры являются сугубо контрпродуктивными: они не приводят ни к снижению суммарного пробега автомобилей, ни к достижению интермодального баланса.

В чем коренится расхождение мнений общественных лидеров и граждан, требующих государственной поддержки общественного транспорта и голосующих за такую поддержку, и авторов теоретических исследований, утверждающих, что общественный транспорт – это «неверное решение»? Основная проблема заключается в том, что подобные исследования основаны на слишком узких критериях.

Прекрасный пример такого рода представляет недавнее подробное исследование общественного транспорта в Бостоне [Gomez-Ibanez, 1996]. Автор изначально объявляет главной проблемой общественного транспорта в городе Бостоне финансовый дефицит, который испытывают местные компании-перевозчики (sic!). Причину нарастания финансового дефицита он связывает с попытками этих компаний увеличивать объемы перевозок и предоставляемых транспортных услуг. Соответственно, он полагает необходимым «переосмыслить обязательства в части поддержания (или тем более наращивания) объемов услуг общественного транспорта, предоставляемых для обеспечения ежедневных трудовых поездок».

Проведенный Гомес-Ибанесом анализ финансов общественного транспорта весьма детален и полезен. Однако цель этого анализа заключается в минимизации указанных расходов. Куда более принципиальный вопрос о том, что развитие общественного транспорта делает агломерацию местом более удобным для жизни, не рассматривается в принципе. Да и как можно анализировать финансовые аспекты работы общественного транспорта, не учитывая той роли, которую он играет в таких городах, как Бостон, а также издержек и выгод всех прочих способов передвижения? Во-первых, нельзя пренебрегать тем фактом, что Бостон – один из самых удобных для жизни городов США и что крайне важной составляющей этого комфорта является удобный и разумный по цене общественный транспорт, охватывающий весь город и пригороды. Нетрудно понять, что переключение пассажиров общественного транспорта на ежедневные автомобильные поездки сказалось бы самым негативным образом на состоянии среды обитания и стиле городской жизни. Таким образом, принятие рекомендации автора по поводу сокращения объема услуг общественного транспорта и предоставляемых ему субсидий лишь усугубит транспортные проблемы города, если говорить о них на системном уровне.

Гомес-Ибанес анализирует проблему на уровне III и приходит к выводам, которые с легкостью опровергаются при рассмотрении той же проблемы на уровне II. Наконец, как можно анализировать бюджетное субсидирование общественного транспорта в Бостоне, не упоминая о гигантских бюджетных инвестициях в реконструкцию Центральной артерии Бостона, самого дорогостоящего городского транспортного проекта в истории США[103]? Таким образом, Гомес-Ибанес рассматривает общественный транспорт как отдельную проблему, но вовсе не как средство (не до конца используемое!), призванное сделать город удобным для жизни. Деревья (уровень III) заслоняют лес (уровни II и I)!

Для многих публикаций академического толка характерны оторванные от практики и зачастую пристрастные суждения о тех или иных видах транспорта. Однако их главный дефект заключается даже не этом, а в пропаганде весьма вредной концепции: мол, проблемы городских транспортных систем в самом деле чрезвычайно серьезны, однако они связаны с объективными трендами, не поддающимися никаким мерам транспортной политики. Решения, предлагаемые авторами таких публикаций, сводятся к незначительным модификациям существующих практик (например, к использованию экологически чистых автомобилей), а также к надеждам на программу ITS, которая сможет повысить эффективность дорожного движения, или же на меры, стимулирующие работу из дома. Даже Джонсон – автор знаменитого тезиса о «столкновении городов и автомобилей» [Johnson, 1993] – проявляет тот же скепсис по поводу возможного вклада общественного транспорта в улучшение транспортной ситуации в городах и рассчитывает лишь на частные изменения ныне существующих трендов. В работе Джонсона воображаемой (и совершенно неосуществимой!) системе персонализированного скоростного транспорта (PRT[104]) отведено больше места, чем рельсовому и автобусному сообщению, вместе взятым.

Современная ситуация, в том числе наблюдаемые негативные тренды, во многом порождены весьма слабым знакомством общественности с реальным содержанием городских транспортных проблем. В поисках мер, направленных на повышение эффективности американских агломераций и их удобства жизни, нам необходимо прийти к более глубокому пониманию проблем и взаимосвязей, характерных для городских транспортных систем, а также осмыслить объективную информацию о наиболее успешных практиках, уже отработанных в городах США и других развитых стран.

Литература

Appleyard Donald, Gerson M. Sue, Lintell Mark. Livable urban streets: managing auto traffic in neighborhoods. Report prepared for Federal Highway Administration, U. S. Department of Transportation. – Washington, DC: U. S. Government Printing Office, 1976.

Appleyard Donald, Gerson M. Sue, Lintell Mark. Livable streets. – Berkley, CA: University of California Press, 1981.

Billheimer J. W., Bullheimert R.J., Fratessa C. The Santa Monica Freeway diamond lanes.

Report UMTA-MAA-06-0049-77-12. Washinhton. DC: UMTA, 1977.

Cisneros Henry. (ed.) Intervowen destinies. – New York: W. W. Norton, 1993.

Downs Anthony. Stuck in traffic: coping with peak-hour traffic congestion.—Washington, DC: Brookings Institution, 1992.

Lyle C. Fitch and associates; based on memoranda prepared by Alan Cripe [and others].

Urban transportation and public policy. – San Francisco, CA: Chandler, 1964. Gomez-Ibanez Jose. Big city transit ridership, deficits, and politics / APAJournal (Winter), 1996.

Homburger W. S., Hall J. W., Loutzenheiser R. C., Reilly W. R. Fundamentals of traffic engineering. 14th ed. – Berkley, CA: University of California, Institute of Transportation Studies, 1996.

Jacobs Jane. The death and life of great American cities. – New York: Vintage Books, 1961.

Johnson Elmer W. Avoiding the collision of cities and cars: urban transportation policy for the twenty-first century. – Chicago, IL: American Academy of Arts and Sciences and the Aspen Institute, 1993.

Kuhn Tillo. Public enterprise economics and transport problems. – Berkley, CA: University of California Press, 1962.

Leman C. K., Shiller P. L., Pauly K. Rethinking HOV: high-occupancy vehicle facilities and the public interest. – Annapolis, MD: Chesapeake Bay Foundation, 1994.

Lowe Masrcia D. Smart cars: a really dumb idea / Seattle Times. 1993. December 16.

MeyerJ., KainJ., WohlМ. The urban transportation problem. – Cambridge, MA: Harvard University Press, 1965.

MumfordLewis. The highway and the city. – New York: Mentor Books, 1961.

Persky J., Sclar E., Wiewel W. Does America need cities? – Washington, DC: Economic Policy Institute, 1991.

Puget Sound Regional Council (PSRC) / Trends. Seattle, WAS: PSRC. 1995. October.

RendellEdward G. The new urban agenda. City of Philadelphia, Office of the Mayor, 1994.

U. S. Department of Transportation. Summary: Intermodal Surface Transportation Efficiency Act of 1991. Pamphlet FHWA-PL-92 – 008.—Washington, DC: U. S. DOT, 1992.

Vuchic V. R., Kikuchi S., Krstanovski N., Shin Y. E. Negative impacts of busway and bus lane conversions into high-occupancy vehicle facilities / TR Record 1496.—Washington, DC: Transportation Research Board, 1995. Р. 75-86.

Webber Melvin. The BART experience: What have we learned? Monograph No. 26. – Berkley, CA: University of California, Institute of Urban and Regional Development, 1977.

Weiner Edward. Urban transportation planning in the United States: an historical overview. – Washington, DC: U. S. Department of Transportation, 1992.

Wilbur Smith & Associates (WSA). Future highways and urban growth. New Haven, CT: WSA, 1961.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.