Поиск оптимальной роли для легкового автомобиля

Поиск оптимальной роли для легкового автомобиля

Легковой автомобиль с его уникальной способностью обеспечивать превосходную личную мобильность – фундаментальный элемент нашей цивилизации. Доступность владения и пользования автомобилем – важнейшее преимущество и важнейший элемент наших жизненных стандартов.

Полезность автомобиля для пользователя зависит от цены мобильности в рамках его индивидуальной абсолютной шкалы, а также от величины расходов на автомобиль в сравнении расходами на жилье, образование, досуг и т. п. В городах использование автомобиля менее эффективно, чем в сельских районах, поскольку автомобили потребляют значительные территориальные ресурсы, а их эксплуатация сопряжена с экологическими издержками. Передвижение большого числа людей по одним и тем же транспортным коридорам или между одними и теми же районами более эффективно при использовании транспортных систем с большими провозными возможностями, т. е. главным образом общественного транспорта. Таким образом, использование автомобилей в городе следует сбалансировать с нахождением оптимальной роли общественного и других видов транспорта.

Оптимальная организация движения транспортных потоков на улично-дорожной сети, особенно в пределах агломераций, а также оперативное управление этими потоками – обширная область инженерного дела. С момента своего зарождения в 1930-х гг. она получила значительное развитие, стала чрезвычайно широкой и изощренной. Ниже приведены основные сегменты и программы, относящиеся к этой области, и очерчено их взаимодействие с другими аспектами функционирования города и городом как таковым.

Организация движения (Traffic Engineering)[188] - область инженерного дела, посвященная обеспечению эффективного и безопасного перемещения автомобилей на улично-дорожной сети и прилегающих территориях. Эта обширная многопрофильная сфера профессиональной инженерной деятельности играет исключительно важную роль во всех вопросах, связанных с планированием, проектированием и управлением транспортными потоками на улично-дорожной сети и системами общественного транспорта в агломерациях.

Управление транспортными системами (Transportation System Management– TSM) как самостоятельная инженерная дисциплина возникло в конце 1960-х гг. в качестве логического продолжения сферы организации движения, распространяющегося не только на дорожное движение, но и работу всех видов транспорта. В ее рамках используются не только инженерные средства и методы, но и элементы организационно-экономического регулирования, включая введения платы за проезд по дорогам и въезд в определенные районы города. Эта дисциплина предполагает рассмотрение транспортных потоков как таковых и перевозочных функций, которые они выполняют, а также их взаимодействий с окружающей средой и городом в целом.

Традиционные специалисты по организации движения, расширившие, таким образом, сферу своей деятельности, постепенно приобрели звание «инженеров-транспортников». Эта эволюция нашла отражение в перемене названия ведущей профессиональной ассоциации, которая из Института инженеров по организации дорожного движения (Institute of Traffic Engineers[189]) превратилась в Институт инженеров транспорта (Institute of Transportation Engineers – ITE).

Управление спросом на поездки (Travel Demand Management – TDM). Это комплекс мер (в том числе программ, утвержденных законодательными актами), разработанных в целях решения проблемы транспортных заторов посредством сокращения спроса на автомобильные поездки, а не в рамках традиционных подходов, фокусирующихся на увеличении предложения, т. е. повышении пропускной способности дорожной сети и развитии парковочных мощностей.

Управление спросом включает обширный спектр разноплановых мер, в числе которых лимитированное предложение парковочных лотов[190], поощрение коллективного использования таксомоторов, использование телекоммуникационных возможностей и т. п. Особое значение имеют нормативно-правовые и спонсируемые бизнесом меры, поощряющие увеличение использования вместимости автомобилей, принадлежащих сотрудникам и посетителям[191]. К числу долгосрочных мер управления спросом относится использование моделей застройки и землепользования, ориентированных на снижение количества и дальности автомобильных поездок.

В следующих разделах рассматриваются некоторые из этих мер, особенно те, которые связаны с платежами за пользование автомобилем и с управлением парковочным пространством.

Интеллектуальные транспортные системы (Intelligent Transportation Systems—ITS) стали в последние годы в большинстве развитых стран самым важным технологическим прорывом. Основная цель ITS – использование современных информационных технологий для повышения безопасности движения, пропускной способности уличнодорожной сети и удобства передвижения, прежде всего в агломерациях. Первоначально ITS рассматривались в качестве продвинутых систем контроля и управления дорожным движением. Со временем сфера их применения распространилась на общественный транспорт и другие виды сообщения, при этом вопросы дорожного движения по-прежнему остаются для ITS центральными.

Потенциально ITS могут быть использованы в целях интермодальной координации, а также управления взаимодействием транспорта с другими видами городской деятельности. Однако в настоящее время ITS сосредоточены на технологических аспектах организации и безопасности движения, а вовсе не на создании интермодальных транспортных систем[192].

Если сфера применения ITS не будет расширена, внедрение этих систем будет способствовать повышению безопасности движения, но в целом приведет только к обострению проблемы столкновения городов и автомобилей. Суть дела в том, что успешное применение ITS скорее увеличивает, чем сокращает, суммарный пробег парка автомобилей, усугубляя тем самым традиционную транспортную проблему агломераций.

Управление развитием улично-дорожных сетей и контроль суммарных объемов движения. Степень развития улично-дорожных сетей и контроль суммарных объемов движения – важнейшие вопросы для транспортной системы города, между тем им уделяют обычно куда меньше внимания, чем техническим усовершенствованиям в духе ITS или процедурным тонкостям, связанным с методами оценки спроса.

В последнее время появились публикации, содержащие интересный материал по этой теме, в частности работы Джонсона «Как избежать конфликта городов и автомобилей: городская транспортная политика для XXI века» [Johnson, 1993] и Баррингтона «Смерть на дороге: использование автомобилей для одиночных поездок разрушительно для экономики» [Burrington, 1994]. Упомянем также доклад Совета по изучению транспорта «Разрастание сетей автомобильных дорог в агломерациях» [Transportation Research Board Special Report 245, 1995] и доклад Всемирного банка «Устойчивые транспортные системы» [World Bank, 1996].

По мере роста уровня автомобилизации в развивающихся странах возникает необходимость в значительном расширении дорожной сети и парковочных мощностей. Такая логика развития событий представляется вполне разумной, поскольку роль автомобиля растет одновременно с повышением уровня жизни. В развитых странах, где улично-дорожные сети уже сформированы (во многих случаях разрастание этих сетей можно считать даже чрезмерным и несовместимым с удобством городов для жизни), проблема состоит в том, чтобы ограничить или сократить использование автомобилей. Поэтому целью транспортного планирования является здесь поддержание баланса развития улично-дорожной сети и суммарного пробега парка автомобилей на уровне ниже той критической отметки, за которой автомобильные поездки порождают хронические заторы и становятся контрпродуктивными.

Эти проблемы, лежащие в основе столкновения городов и автомобилей, слагаются из нескольких элементов. Во-первых, заторы на улично-дорожной сети замедляют движение всех видов транспорта и тем самым парализуют нормальное функционирование города. Во-вторых, значительная часть автомобильных поездок начинает проигрывать по эффективности поездкам с использованием скоростных систем общественного транспорта. В-третьих, интенсивное использование автомобилей оказывает многочисленные негативные воздействия на окружающую среду – от загрязнения воздуха и шума до увеличения потребления энергии, «расползания» городов и долговременных последствий, снижающих удобство городов для жизни. Наконец, чрезмерная зависимость от автомобиля и пренебрежение альтернативными видами транспорта приводит к социальному неравенству – разделению населения на высокомобильных автовладельцев и практически немобильных горожан, не имеющих автомобилей.

Сокращение количества автомобильных поездок и суммарного пробега автомобилей. С учетом вышесказанного сокращение этих показателей – главная цель усилий, направленных на достижение желательного баланса между личным автомобилем и другими видами транспорта, а также уменьшение негативных последствий избыточного использования автомобилей. Два комплекса мер, противодействующих использованию автомобилей и содействующих использованию альтернативных видов сообщений, дополняются мерами, предусмотренными в процессе долгосрочного планирования и направленными на сокращение спроса на автомобильные поездки. Перечислим меры, относящиеся непосредственно к использованию автомобиля, особенно для одиночных поездок. Эти меры сгруппированы в три категории. Меры, стимулирующие использование альтернативных видов сообщений, рассмотрены далее в этой главе.

• Плата за использование автомобиля или сборы за проезд и парковку. Эта группа состоит в основном из «рыночных» инструментов, т. е. введения тех или иных денежных сборов, зависящих от конкретных условий и влияющих на поведение автовладельцев. Цель этих инструментов заключается в лечении широко распространенного «синдрома бесплатного вождения».

• Сокращение суммарного пробега автомобилей мерами организации движения. В эту категорию входят инженерные меры, которые физически ограничивают возможность автомобильных поездок и/ или парковок либо заставляют изменить маршруты этих поездок.

• Сокращение спроса на пользование автомобилями посредством планировочных мер и проектных решений. Подобные меры отражают рациональный подход к координированному планированию, в результате которого формируется устойчивая система городского развития и общественный транспорт, физически совместимый с городом. В рамках такого подхода на стадии комплексного планирования (уровни I и II) появляется возможность предотвратить проблемы возникновения заторов, неадекватно низкого уровня транспортного обслуживания или разрушения сложившейся застройки в целях размещения транспортной инфраструктуры.

Плата за пользование автомобилем

Два фундаментальных факта были осознаны практически одновременно: городские транспортные проблемы невозможно решить только за счет строительства новых дорог, и радикальное улучшение ситуации достижимо только тогда, когда горожане начнут платить за свои поездки цену, хоть как-то отражающую рыночные реальности.

В 1980 – 1990-х гг. усилилось политическое давление в пользу утверждения принципа, согласно которому транспортные тарифы должны во все большей мере покрывать себестоимость перевозок. Этот принцип в полной мере был реализован по отношению к большинству общественных перевозчиков, начиная с массового городского транспорта и до авиакомпаний и железных дорог (в особенности компании Amtrak). Однако его реализация в форме введения дополнительных сборов за использование частных автомобилей находится еще в зачаточном состоянии. Пока все дело сводится к введению некоторых инноваций в сфере парковочных тарифов и к строительству немногочисленных платных дорог. При этом субсидирование автомобильных поездок не сокращается. Пока можно говорить только о наличии некоторого тренда к поиску тех или иных форм платы за пользование автомобилем, мотивированной двумя основными доводами: во-первых, необходимостью мобилизации дополнительных средств для финансирования транспортной инфраструктуры и, во-вторых, поиском путей снижения тяжести и продолжительности заторов на дорожной сети.

В большинстве стран мира транспортные эксперты (городские планировщики, инженеры и экономисты) согласны с тем, что установление более реалистичной платы за автомобильные поездки является фундаментальным условием повышения эффективности не только использования автомобилей, но и городских транспортных систем в целом. И все же значительные по размерам субсидии и косвенные платежи остаются общераспространенным явлением. Огромная сеть автобанов в Германии по-прежнему бесплатна для пользователей[193]. Субсидирование парковок – распространенное явление в большинстве стран[194], а крайняя дешевизна бензина в США оборачивается высокими издержками для всей национальной экономики.

Меры по исправлению этого положения уже многие годы широко обсуждаются, но их реализация идет очень медленно. Вероятно, потребность во введении подобных мер будет усиливаться, поскольку технические и экономические проблемы, обусловленные стремительно растущим суммарным пробегом автомобильного парка, могут быть решены только путем пересмотра существующей системы платежей за пользование автомобилем. Рассмотрим меры, наиболее вероятные к реализации в ближайшем будущем.

Получили распространение самые различные методы установления и взимания платы за пользование автомобилем. Некоторые из этих мер (например, сборы за пользование платными дорогами или парковочные тарифы) широко распространены, другие с успехом используются лишь в отдельных городах. К числу таких мер относятся схемы платного (лицензированного) въезда в определенные районы города, «экологические налоги» и другие фискальные программы. Кроме того, были выдвинуты предложения о введении целого ряда новых механизмов установления и взимания платы за пользование автомобилем, однако эти предложения пока не реализованы[195].

В последние годы надобность в повышении сборов, взимаемых с пользователей за проезд по дорогам и на городском транспорте, усилилась под воздействием двух трендов: потребности в дополнительном финансировании транспортных систем и необходимости увеличения эффективности их эксплуатации. Средством достижения этих целей считается повышение прямых затрат, связанных с использованием автомобиля, включая компенсацию неоплачиваемых в настоящее время социальных и экологических издержек. Эти тренды, вероятно, приведут к введению инновационных методов установления платы за пользование автомобилем. Разнообразные сборы такого рода можно свести по целям, обоснованиям и методам взимания к четырем основным категориям:

1. Реструктурирование расходов пользователей автомобилей – увеличение доли прямых затрат.

2. Замена субсидий сборами, взимаемыми с пользователей.

3. Сборы за негативные внешние эффекты – оплата неоплачиваемых в настоящее время издержек.

4. Сборы с пользователей, регулирующие транспортное поведение.

Эти четыре категории мер в целом корреспондируются с видами косвенных издержек, показанными на горизонтальной шкале рис. 2.11 (см. главу 2). В связи с необходимостью «лучшего учета» издержек, связанных с использованием автомобиля, эти сборы направлены главным образом на достижение двух целей:

1. Перенос издержек вверх по отношению к горизонтальной оси издержек, которые находились под нею (цель 1). Такой перенос необходим для смягчения «синдрома бесплатного вождения», т. е. для обеспечения более рациональных решений по поводу частоты и дальности автомобильных поездок, чем это имеет место сегодня, когда пользователь оплачивает лишь малую долю суммарных затрат.

2. Понуждение горожан, пользующихся автомобилями, взять на себя затраты, которые ныне покрываются за счет субсидий (цель 2), а также компенсировать негативные внешние эффекты (экстерналии), которые в настоящее время ложатся на других пользователей транспортной системы или же общество в целом (цель 3).

В большинстве стран уровень субсидирования автомобильных поездок ниже, а эксплуатационные расходы пользователя выше, чем в США, однако во всех случаях величина непосредственных («оплачиваемых из кармана») расходов существенно ниже полной стоимости поездки.

Острейшая для США проблема принятия индивидуальных пользовательских решений по поводу частоты и дальности автомобильных поездок не столь серьезно стоит в других развитых странах, хотя и там эта проблема существует как таковая. И там повышение величины непосредственных («оплачиваемых из кармана») расходов автовладельца – магистральное направление в сфере установления платы за пользование автомобилем. В отдельных странах (например, в Нидерландах, Германии и Норвегии) такая политика проводится весьма последовательным образом. Особая важность повышения прямых затрат в некоторых ситуациях связана не столько с получением дополнительных бюджетных доходов, сколько с влиянием этой меры на поведение водителей и особенно на суммарный пробег автомобилей.

Большинство других рассматриваемых ниже мер – таких как сокращение субсидирования парковок, повышение налогов на моторные топлива и введение платы за пользование дорогами (цель 2) – также направлено на увеличение прямых расходов пользователя посредством переноса некоторых компонентов снизу вверх по отношению к горизонтальной оси издержек (цель 1). Хотя такой перенос возможен в отношении далеко не всех компонентов расходов, подобные сдвиги во всех случаях желательны. Их цель состоит в том, чтобы совокупные расходы, сопряженные с эксплуатацией автомобиля, превратились для автовладельца из абстракции в реальность. Впрочем, именно по этой причине подобные меры не пользуются особой популярностью в обществе.

Размеры этих сборов и методы их взимания чрезвычайно различны. Некоторые из них, направленные главным образом на реструктурирование затрат (цель 1), могут, в принципе, не менять общей суммы доходных поступлений: личные расходы могут быть перенесены снизу вверх по отношению к горизонтальной оси издержек, но этот перенос необязательно увеличит суммарные выплаты автовладельца.

Многие меры направлены на сокращение субсидий (цель 2) или призваны повлиять на транспортное поведение горожанина (цель 3). В обоих случаях они связаны с переносом на пользователя тех затрат, которые возлагались ранее на работодателей, компании, магазины, местное сообщество или общество в целом.

Наконец, последнюю категорию представляют сборы, вводимые для достижения некоторых конкретных эффектов (цель 4). Их введение может никак не быть связанным с рассматриваемой проблемой перевода косвенных издержек в прямые.

Большинство сборов с пользователей автомобилей относится сразу к нескольким из названных категорий и целей. Например, изменение порядка взимания платы за парковку может быть вполне нейтральным с точки зрения заработка автовладельца, однако эта мера во всех случаях дает определенный стимул к использованию альтернативных видов транспорта[196].

Введение платежей за пользование дорогами или повышение налога на моторные топлива представляют собой сдвиг от субсидий к сборам с пользователей, при котором некоторые фиксированные расходы становятся переменными[197]. Платежи такого рода дают пользователю более ясное представление о связи фактического пробега и фактических расходов и, как следствие, делают поведение автовладельца более рациональным. Можно говорить о том, что в этом случае платежи пользователя переводятся в какой-то степени на рыночную основу.

Можно ввести пакет мер, состоящий из льготного парковочного тарифа (или даже права бесплатной парковки) для микроавтобусов, используемых для коллективных поездок (vanpooling), и повышенного парковочного тарифа для легковых автомобилей. Такой пакет будет препятствовать их использованию и одновременно способствовать распространению практики вэнпулинга.

Далее мы представим модели установления платы за пользование автомобилем, начиная с наиболее распространенных мер и кончая уже предложенными, но еще не испытанными на практике. Особое внимание будет уделено целям, которые эти меры преследует, а также результатам их применения.

Управление парковочным пространством и парковочные тарифы (parking control and charges). Разнообразные формы такого управления и такой тарификации – самый практичный способ введения и последующей модификации пользовательских платежей.

Наиболее логичные из описанных способов установления парковочных тарифов в той или иной степени работают на достижение всех четырех поставленных выше целей: они увеличивают прямые расходы, сокращают субсидии, отражают негативные внешние эффекты, регулируют транспортное поведение водителей. Доклад Совета по охране окружающей среды штата Пенсильвания [Pennsylvania Environmental Council, 1997] содержит прекрасный обзор различных аспектов парковочной проблематики, включая объем предложения парковочных мест, парковочные тарифы и управление парковочным пространством.

Сокращение субсидирования парковок и предложения парковочных мест (reduce parking subsidy and supply). Один из самых действенных инструментов достижения интермодального баланса—снижение субсидирования и объема предложения парковочных мест. Между тем в большинстве американских городов предложение парковочных мест избыточно, а парковочные тарифы занижены [Pennsylvania Environment Council, 1997; Regional Transportation Authority, 1994; Shoup, 1992, 1996; Topp, 1993; Wormser, 1997]. При этом на долю паркингов приходится бо_льшая часть всех субсидий, выделяемых городской транспортной системе.

Паркинги традиционно рассматриваются как некоторая независимая опция – неотъемлемый элемент образа жизни, маркетинговый прием. С точки зрения оператора, паркинг и вовсе считается активом частного бизнеса. На самом деле паркинг это в первую очередь важная компонента транспортной системы города. В исследованиях проблем организации движения «спрос на парковочное место» часто определяется как спрос на некоторое благо с минимальной или нулевой ценой. Неудивительно, что в результате такого отношения более 90 % паркингов в США «бесплатны»[198], т. е. пользователи не оплачивают эту услугу непосредственным образом.

Избыточное предложение парковочных мест и предельно низкие парковочные тарифы приводят к масштабным экономическим потерям, социальному неравенству, негативным воздействиям на окружающую среду и порождают серьезные транспортные проблемы.

Например, по оценке Серверо [Cervero, 1988], около 75% парковочных площадей в «пригородных центрах экономической активности» приходится на плоскостные паркинги. Во многих пригородах все паркинги относятся к числу плоскостных. В результате в типичном пригородном торговом центре паркинги и подъезды к ним занимают от 55 до 70 % его общей территории, а 50– 60 % общей площади паркинга отводится для автомобилей персонала. Под эти цели расходуются не только территориальные ресурсы: стоимость одного парковочного лота в пригородах составляет 2 тысячи долларов, а в городе – до 20 тысяч долларов, и это не считая расходов на техническую эксплуатацию паркингов, организацию систем наблюдения и т. д.

В тех случаях, когда расходы на сооружение и эксплуатацию паркинга оплачивают собственники зданий или владельцы компаний, каждый клиент или служащий, прибывающий сюда на общественном транспорте, на велосипеде или пешком, субсидирует парковку тех, кто приезжает на автомобиле. Это не только несправедливо, но и стимулирует деформацию распределения пассажиров по видам транспорта—в пользу автомобилей и в ущерб любым иным способам передвижения. Ричард Уиллсон формулирует эту проблему в предельно краткой форме:

«Парковка—критически важный вопрос транспортной политики, которым часто пренебрегают. Политические решения в вопросах парковок формируют облик городов, определяют плотность застройки, стандарты транспортного поведения жителей и качество окружающей среды. Эти решения являются одним из ключевых факторов, определяющих издержки и удобства передвижения на автомобиле, и, следовательно, влияют на сравнительную привлекательность использования общественного транспорта. Зачастую решения, касающиеся парковок, принимаются без учета вызываемых ими далеко идущих последствий» [Willson, 1992].

Значение, которое имеют парковки для городской транспортной политики в целом – от снижения частоты и тяжести заторов до распределения пассажиров по видам транспорта,—подтверждают также Ульберг с соавторами [Ulberg et al., 1992]. Они обнаружили, что транспортные модели идентифицируют парковки в качестве «самого чувствительного фактора, определяющего распределение пассажиров по видам транспорта». Этот вывод подтверждается многочисленными наблюдениями, сделанными в разных городах. Поэтому ограниченное предложение парковочных мест считается самой эффективной мерой сокращения спроса на автомобильные поездки.

Следует отметить, что такие меры, как введение платы за пользование дорогами, платы за въезд в перегруженные городские центры, пока еще не получили широкого распространения, а для их реализации в каждом отдельном случае необходимы серьезные усилия. В отличие от этого любые меры, связанные с парковочными регламентами и тарифами, могут быть подготовлены и реализованы без особых трудностей.

Здесь необходимо прежде всего определиться с политикой в отношении предложения парковочных лотов и установления парковочных тарифов. Для приведения ситуации в нормальное экономическое русло и включения паркингов в координированную транспортную систему можно использовать несколько мер.

Устранение из федерального налогового законодательства перекосов, благоприятствующих использованию автомобилей. Необходимо ликвидировать благоприятствующий автомобилям перекос в федеральном налоговом законодательстве. До 1991 г. все затраты работодателей на сооружение и эксплуатацию корпоративных паркингов для наемного персонала исключались из налогооблагаемой базы при исчислении федеральных налогов на бизнес. В то же время необлагаемая налогом компенсация расходов наемного персонала на проезд общественным транспортом была ограничена 15 долларами в месяц. Работодатель, плативший сверх данной суммы, терял даже эту скромную налоговую льготу.

Закон ISTEA ограничил вычет из налогооблагаемой базы в связи расходами на корпоративные паркинги 155 долларами в месяц в расчете на одного занятого, а необлагаемая налогом компенсация в связи с пользованием общественным транспортом или же затраты работодателя на доставку сотрудников микроавтобусами были повышены до 60 долларов.

В сравнении с прежним неограниченным субсидированием корпоративных паркингов это был шаг в верном направлении. Тем не менее субсидии на использование автомобилей в 2,5 раза превышали субсидии, предоставляемые для альтернативных способов доставки персонала, что представляется явно нелогичным с точки зрения транспортной политики.

Первым шагом по исправлению этого контрпродуктивного перекоса в федеральном субсидировании должна стать ликвидация односторонних преимуществ, благоприятствующих автомобильным поездкам, и установление одинаковых налоговых вычетов для всех видов транспорта. Такой подход можно назвать политикой «модального нейтралитета». Переход к политике благоприятствования альтернативным автомобилю способам доставки персонала связан с отменой всех налоговых вычетов по расходам на парковки, как это принято в большинстве развитых стран мира.

Парковочные тарифы (parking rates). Парковочные тарифы могут оказать мощное воздействие на распределение пассажиров по видам транспорта в определенном районе. В данном случае важны два элемента: уровень тарифа и его структура.

Уровень парковочного тарифа влияет на сравнительную привлекательность использования автомобиля по отношению к альтернативным вариантам и, следовательно, на принятие решения о том, стоит ли предпочесть автомобильную поездку или лучше от нее воздержаться.

С другой стороны, структура тарифа также влияет на решения об использовании автомобиля или же предпочтение альтернативных способов совершения поездки в зависимости от времени суток. Например, единый парковочный тариф (не зависящий от времени пребывания автомобиля в паркинге) поощряет использование автомобилей для трудовых поездок, но делает невыгодной кратковременную парковку, необходимую в случае поездок за покупками или на деловые встречи. С точки зрения системной эффективности такой тариф контрпродуктивен: использование автомобиля для трудовых поездок наименее эффективно в сравнении с любыми прочими видами транспорта, и наоборот: использование автомобиля вполне уместно для поездок за покупками или на деловые встречи.

Почасовые парковочные тарифы, особенно построенные по прогрессивной шкале (плата за час парковки возрастает по мере ее длительности), могут быть эффективно использованы в целях снижения загрузки улично-дорожной сети в часы пик и уменьшения спроса на целодневные парковки автомобилей, крайне нежелательные в городских центрах. В то же время тарифы такого типа обеспечивают экономичную парковку, требуемую при поездках с визитами, за покупками или на встречи.

Компенсация парковочных расходов (parking validation schemes). Такие схемы основаны обычно на частичной или полной компенсации парковочных расходов по факту оплаченного товара или услуги. Многие владельцы объектов торговли и сервиса считают такие схемы эффективным маркетинговым приемом. Как и в случаях, рассмотренных выше, компенсационные схемы социально несправедливы и контрпродуктивны с точки зрения транспортной системы в целом. Однако конкурентное преимущество этого механизма существует до тех пор, пока другие магазины не предложат покупателям и вовсе бесплатную парковку.

Поскольку конкуренция такого рода наносит вред интересам транспортной системы, ее целесообразно устранить посредством унификации условий доступа ко всем магазинам данного района. Другой поправкой должно стать положение, согласно которому каждый магазин, вводя компенсационную схему для автомобилистов, обязан также компенсировать плату за проезд покупателям, приехавшим на общественном транспорте. Владельцы магазинов зачастую исходят из того, что городским транспортом и иными неавтомобильными видами сообщений пользуются люди с низкими доходами и прочая «менее желательная» публика. Поэтому они отвергают саму идею о распространении компенсационных схем на таких покупателей. В этих случаях компенсационные схемы равносильны завуалированной сегрегации, которая, вероятно, может стать поводом для обращения в суд.

Монетизация парковочных льгот (parking «cashout»). Этот механизм основан на соглашении работодателя со своим наемным персоналом о замене бесплатной парковки (или льготного парковочного тарифа) эквивалентным денежным «пособием на проезд». При этом каждый сотрудник может по собственному усмотрению использовать эти деньги на оплату парковки либо на оплату проезда в общественном транспорте Он может также получить это пособие, а затем добираться до места работы пешком или на велосипеде.

Эта логичная схема, поддерживаемая как работодателями, так и наемным персоналом, могла бы скорректировать нынешнее положение, при котором субсидии получают только автовладельцы. С точки зрения интересов транспортной системы, в целом монетизация парковочных льгот привела к ликвидации контрпродуктивного перекоса в пользу автомобиля и в ущерб другим видам сообщений.

В отношении тех, кто использует автомобиль для трудовых поездок, эта мера была бы нейтральной по затратам, но привела бы к существенному изменению формы платежа. Монетизация делает парковочную субсидию предельно наглядной и заставляет задуматься о более выгодных способах совершения трудовых поездок. Применительно к таким сотрудникам цель монетизации состоит в повышении наглядности предоставляемой льготы и косвенным образом поощряет использование видов сообщений, альтернативных автомобилям.

Программы монетизации парковочных льгот были введены в Южной Калифорнии в ответ на требования Закона о чистоте воздуха[199]. Во многих городах эти меры оказались эффективными и были хорошо восприняты наемными работниками, особенно когда им предлагали вариант использования выделенных средств на оплату городского транспорта и коллективное использование микроавтобусов (vanpooling). Расходы сотрудников на трудовые поездки не повышались в тех случаях, когда размеры «пособия на проезд» соответствовали реальной сумме, потребной для оплаты парковки.

По оценкам Шупа [Shoup, 1992], программы монетизации парковочных льгот могут сократить использование автомобилей для одиночных поездок (SOV) примерно на 20%.

Снижение парковочного тарифа или предоставление бесплатной парковки для автомобилей, используемых для коллективных поездок (reduced fee or free parking for HOVs). Эта мера, успешно применяемая во многих городах, исправляет перекос в пользу автомобилей, используемых для одиночных поездок (SOV), и поощряет использование автомобилей для коллективных поездок (HOV), требующее значительно меньших территориальных ресурсов в расчете на одного пассажира и тем самым повышающее эффективность транспортной системы в целом. Эта мера обеспечивает снижение социальных и экологических издержек и стимулирует использование всевозможных альтернатив одиночным автомобильным поездкам.

Налоги на моторное топливо (fuel taxes). В настоящее время налоги на бензин и дизельное топливо, уплачиваемые водителями легковых и грузовых автомобилей, являются источником самых крупных доходных поступлений, обеспечивающих государственное участие в финансировании автомобильно-дорожной системы в целом. Эти налоги обладают рядом неотъемлемых преимуществ, и прежде всего:

• они зависят от пробега автомобилей;

• они приемлемы для пользователей;

• их легко собирать.

Сохранение в США низких налогов и низких цен на моторные топлива вызывает серьезные проблемы [Pennsylvania Environmental Council, 1997; Transport Structure Plan Project Team, 1990; Vuchic, 1993].

Во-первых, налог на моторные топлива представляет собой плату за пробег автомобиля, ставка которой постоянна, т. е. не зависит от места, времени и обстоятельств совершения поездки. Поступления от этого сбора используются, тем не менее, для инвестиций в строительство дорог определенных категорий в любой точке страны. Например, водители, едущие по чрезвычайно дорогой магистрали Century Freeway в Лос-Анджелесе, платят такие же налоги на моторные топлива и поэтому делают такие же взносы в Трастовый дорожный фонд, как и водители, едущие по местным дорогам, которые не требуют инвестиций и нуждаются лишь в минимальных эксплуатационных затратах.

Во-вторых, налоги на моторные топлива не отражают ни вклада конкретной автомобильной поездки в формирование транспортных заторов (социальные издержки), ни экологических экстерналий. Еединственное исключение составляют небольшие приросты в расходе топлива при езде в условиях заторов.

В-третьих, суммы, получаемые от налогов на моторные топлива, столь невелики[200], что покрывают лишь часть расходов на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог. Как показано в ряде исследований, на которые мы ссылались в главе 2, эти поступления недостаточны даже по прямому счету, т. е. без учета никак не компенсируемых и огромных по масштабам экстерналий (негативных внешних эффектов) автомобильно-дорожной системы.

В-четвертых, прямые расходы на эксплуатацию автомобиля, даже с учетом налогов на моторные топлива, настолько невелики, что пользователям автомобилей достается значительный «излишек потребителя»[201]. Такой эффект всегда ведет к избыточному потреблению, т. е. в данном случае к избыточным автомобильным поездкам, которые служат главной причиной всех городских транспортных проблем.

Заметим, наконец, что 50 % нефти, потребляемой в США, покрывается за счет импорта, причем доля импорта в потреблении нефти растет [Wald, 1997]. Очевидно, что зависимость страны от поставок нефти из-за рубежа – серьезная экономическая и политическая проблема.

Большинство стран – крупных импортеров нефти проводят политику, направленную на сокращение ее потребления. В США такой политики не существует. Соединенные Штаты – единственная развитая страна, субсидирующая автомобильно-дорожную систему в целом (см. главу 4, рис. 4.14).

Транспортная система, перевозки в которой производятся по низким (или умеренным) ценам, обеспечивает городу значительные социально-экономические преимущества, тогда как чрезмерное занижение стоимости перевозок на отдельно взятом виде транспорта приводит к противоположным результатам. Для сохранения общественного транспорта, который при определенных условиях работает более эффективно, чем автомобили, его приходится субсидировать. Однако даже при наличии субсидий он не может конкурировать с автомобилем по критерии непосредственных, «оплачиваемых из кармана» затрат.

Попросту говоря, главная причина нынешних несообразно низких, неэффективных налогов на моторное топливо заключается в том, что дешевые автомобильные поездки чрезвычайно популярны на уровне индивидуальных предпочтений. Люди обожают «бесплатные завтраки». Единственный способ заставить их согласиться с необходимостью платить за это удовольствие—довести до их сознания общую картину: за «бесплатные завтраки» они все равно платят, только иными способами. Ситуация с избыточным потреблением дешевых автомобильных поездок аналогична неумеренному потреблению бесплатной еды: и то и другое приводит к множеству негативных побочных последствий. В последние десятилетия и в США, и в других странах имели место прецеденты общественной поддержки повышения налогов на моторные топлива, разумеется, в тех случаях, когда необходимость этой меры была должным образом обоснована и доведена до сознания общества.

Повышение налогов на моторные топлива следует рассматривать с учетом воздействия этой меры на использование как легковых автомобилей частными лицами, так и грузовых транспортных средств, принадлежащих профессиональным перевозчикам. Разница между ними в том, что индивидуальные автомобильные поездки можно в значительной мере заменить поездками на общественном транспорте, велосипеде, с помощью паратранзита и т. д., тогда как у грузовых автомобильных перевозок в городском сообщении практически нет альтернатив. У грузового и легкового автомобильного транспорта есть, впрочем, и общие черты: к примеру, снижение избыточного пробега и негативного воздействия на окружающую среду непосредственным образом зависит от себестоимости эксплуатации автомобиля.

Введение федерального налога на моторное топливо в 1956 г. сопровождалось доводом, нашедшим серьезную общественную поддержку: новый налог даст средства для строительства Национальной системы межштатных хайвэев. (Заметим в скобках, что тогдашний налог в размере 4 центов за галлон составлял около 20 % цены бензина. Сопоставимая величина этого налога должна была бы составить сегодня около 25 центов. Если исходить из средних доходов современного американца (с поправкой на инфляцию), то этот налог должен быть еще выше.)

Сходным образом, во многих европейских странах повышение налога на бензин до уровня примерно 50 центов за литр было мотивировано целями улучшения транспортной системы и снижения негативных воздействий на окружающую среду. В Германии дополнительным мотивом повышения этого налога стала необходимость мобилизации средств для инвестиций в бывшую Восточную Германию после объединения страны в 1990 г.

Популистские традиции догматического неприятия любых налогов, усиленные деятельностью падких на сенсации масс-медиа и лоббистских групп, заинтересованных в сохранении полной зависимости от дешевых автомобильных поездок, сформировали мощное негативное отношение к любому повышению налогов на моторные топлива.

Эта общественное неприятие дошло до такой крайности, что во многих регионах улицы и дороги приходят в упадок по причине недостаточного финансирования их ремонта и содержания. Общественность отвергает весьма умеренные по любым стандартам предложения по увеличению налогов на моторные топлива, утверждая, что эта мера станет «тяжким испытанием для автомобилистов». Одновременно та же общественность не склонна фиксировать внимание на «тяжких испытаниях», вызванных скверными дорогами, отсутствием нормальных тротуаров и адекватных альтернатив автомобильным поездкам.

Главным препятствием всякому повышению налогов на моторные топлива является архаичное представление о том, что средства, полученных от платы за пользования дорогами (т. е. дорожных налогов), должны идти исключительно на их строительство, ремонт и содержание. Эта концепция была выдвинута на первое место в федеральных законах 1956 г. и аналогичных законах, принятых одновременно во многих штатах. «Автомобилисты должны получить те блага, за которые они заплатили!» – вот лозунг, энергично продвигаемый многочисленными автомобильно-дорожными лоббистскими группами.

На самом же деле, как было показано в главе 3, концепция пользовательских налогов в зависимости от конкретного контекста может быть как уместной и полезной, так и нелогичной и контрпродуктивной. Эта концепция полезна в тех случаях, когда необходимо собрать средства на строительство конкретного объекта или дорог определенного класса, но вредна, когда ее применяют слишком широко. Вредна потому, что основана на представлении о пользователях дорог как о некоторой особой страте, т. е. на идее, прямо противоречащей принципу рассмотрения всех видов транспорта как элементов единой интегрированной транспортной системы. В рамках того же архаического представления автомобильно-дорожная сфера рассматривается как сегмент экономики, подлежащий освобождению от общего налогообложения[202]. Это соображение несостоятельно и противоречит практике почти всех развитых стран, в которых налог на моторные топлива является важным источником общих налоговых поступлений.

Итак, утверждение о том, будто налог на бензин нельзя повышать по «политическим причинам» (а именно к этому доводу прибегают защитники сложившихся трендов, считающие «синдром бесплатного вождения» неизлечимым), не подтверждается ни аргументами, ни историческим опытом. Существенное повышение налога на моторные топлива необходимо не только для мобилизации бюджетных доходов, потребных для финансирования улучшений транспортной системы, но и для повышения эффективности автомобильно-дорожного комплекса и сбалансированности интермодальной системы в целом. Существенное повышение налога на бензин реально означало бы небольшое повышение расходов пользователей (см. главу 2), а вовсе не «тяжкое испытание» для бизнеса и низкодоходных слоев населения.

Чрезвычайная наглядность налога, включенного в цену моторных топлив, имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Преимущество в том, что этот налог – именно та мера, которая необходима для сокращения пробега автомобилей. Недостаток состоит в том, что наглядность этого налога в глазах многомиллионной массы водителей искусно используется его противниками. Таким образом, введение (или повышение) налогов на моторные топлива требует политической воли и выдвижения ответственных, профессиональных аргументов, способных преодолеть популистские, догматические представления, сложившиеся в этой сфере.

Платные дороги (toll roads)[203]. Платные дороги, или прямая оплата пользователями расходов на их строительство и эксплуатацию, в последние годы привлекают к себе все большее внимание. Дорожные пошлины (сборы) традиционно использовались при мобилизации средств для строительства крупных искусственных сооружений, таких как мосты и тоннели (например, тоннелей под рекой Гудзон, соединяющих Нью-Йорк с Нью-Джерси, или тоннелей под заливом Сан-Франциско). Дорожные пошлины применялись для финансирования крупных дорожных строительных проектов, в частности платных дорог в Пенсильвании, Нью-Джерси и ряде других штатов.

Эта модель финансирования дорожного строительства получила широкое распространение в первое послевоенное десятилетие и практически перестала применяться с 1956 г., т. е. с момента учреждения Национальной системы межштатных хайвэев, источником финансирования которой были определены налог на моторные топлива и ряд других налогов. Хотя налоги, заложенные тогда в цену моторных топлив, получили название «пользовательских платежей», их плательщиками являются все водители, независимо от места совершения своих поездок, поэтому эти платежи имеют весьма косвенное отношение к конкретным дорогам.

Одновременно с утверждением широкомасштабной программы создания Национальной системы межштатных хайвэев был принят законодательный запрет на взимание дорожных пошлин на хайвэях, построенных с федеральным финансовым участием. Этот запрет строго соблюдался вплоть до принятия закона ISTEA в 1991 г. и послужил в какой-то степени поводом к появлению термина «фривэй». В настоящее время этот термин стали применять ко всем хайвэям с контролируемым доступом[204].

В связи с усилением интереса к развитию платных дорог[205] этот закон разрешил государственное участие на определенных условиях в финансировании их строительства. В последующие годы практика сооружения платных дорог не стала массовой. Следует сказать, что финансовые и функциональные результаты, достигнутые на немногих вновь сооруженных дорогах такого типа, оказались сугубо неоднозначными.

Важно при этом отметить, что на платных дорогах (в частности, на скоростных полосах движения внутриштатного хайвэя 91 в Калифорнии) были внедрены и испытаны некоторые новаторские концепции взимания дорожных сборов[206].

Данный текст является ознакомительным фрагментом.