Глава восьмая Как принять закон

We use cookies. Read the Privacy and Cookie Policy

Глава восьмая

Как принять закон

Основные законодательные инициативы, отраженные в тронной речи в начале парламентской сессии, публикуются в виде законопроектов. Обычно они проходят второе чтение до Рождества, рассматриваются в постоянном комитете до Пасхи, а затем возвращаются в палату на третье чтение, прежде чем их передают в палату лордов. После палата общин рассматривает поправки палаты лордов.

Когда законопроекты (правительственные, частные, законопроекты в отношении частных лиц или так называемые «меры») получили одобрение обеих палат, требуется только королевская санкция, чтобы они стали законом. Теоретически в санкции может быть отказано, но на практике такого не бывает; в последний раз вето на законопроект наложила королева Анна в 1707 году. Когда требуется королевская санкция, секретарь парламента подготавливает список законопроектов (копия направляется королевскому секретарю), которые следует включить в Патентную грамоту, через которую королева изъявляет свое одобрение. Этот список лорд-канцлер направляет королеве, и, как только та поставит свою подпись, спикеры каждой палаты прерывают ход заседания, чтобы огласить названия законопроектов, получивших королевскую санкцию: «Я должен известить палату в соответствии с Актом о королевской санкции от 1967 года, что королева выразила свое одобрение следующих законов…» Королевская санкция может быть дарована лично, но в последний раз такое случилось в 1854 году, когда королева Виктория явилась в парламент, чтобы заявить о своем одобрении нескольких законопроектов.

Первое и второе чтение

Правила прохождения законопроектов через парламент восходят к «трем чтениям», ставшим частью парламентской процедуры в XVI веке, хотя первый государственный законопроект датируется 1327 годом. «Первое чтение» являлось чтением в буквальном смысле слова. Клерк зачитывал законопроект членам парламента, поскольку большинство из них не умели читать. В елизаветинскую эпоху на чтение одного проекта закона о субсидиях ушло два часа, а в 1581 году, например, палата общин выслушала чтение 92 законопроектов. Нечего удивляться, что спикеру с трудом удавалось удерживать членов парламента от обсуждения законопроекта при первом чтении. Это было против правил, о чем свидетельствует замечание одного парламентария той поры: содержание одного проекта закона пришлось «многим не по нраву, но никто не выдвинул никаких возражений, поелику то было первое чтение». Самой важной стадией, как и сейчас, было второе чтение. Поправки в законопроекты вносились во время отдельной стадии его рассмотрения в комитете, изменения помечали на бумажной копии документа. После этого текст переписывали на пергамент, затем следовали третье чтение и голосование.

К XVIII веку такой порядок уже прочно утвердился. «Высказывания в поддержку или против законопроекта» допускались во время второго чтения, так что палата принимала основную направленность или принцип законопроекта еще до его подробного рассмотрения на стадии комитета — в те времена это было заседание палаты на правах комитета. Таким образом, основной порядок рассмотрения законопроектов утвердился более двухсот лет назад, однако в XIX и XX веках он подвергся уточнениям и был осовременен. Из-за того, что процедура такая древняя, и существуют некоторые непонятные условности, причины которых теряются во тьме веков.

Во время первого чтения законопроект уже не зачитывают вслух неграмотным депутатам. Вместо этого примерно в 15.30 клерк оглашает заглавие законопроекта; министр, представляющий законопроект, кивает головой — и первое чтение состоялось. Спикер вопрошает: «Второе чтение — в какой день?», и правительственный координатор с передней скамьи отвечает: «Завтра, сэр». Нет никаких сомнений, что второе чтение не состоится на следующий же день, это просто очередная парламентская традиция, происхождение которой мало кто может припомнить.

После первого чтения законопроект распечатывается в полном виде. Копию его можно взять в отделе голосования, так что «заднескамеечники» и руководство оппозиции имеют достаточно времени, чтобы ознакомиться с ним перед вторым чтением. Правительство иногда задерживает печатание законопроекта, хотя существует договоренность о том, что перед вторым чтением должны пройти два полных уик-энда. Такое случается не всегда. В законопроекте может быть больше ста пунктов, да еще схемы, и даже стандартный период времени (около десяти дней в общем и целом) может оказаться недостаточным, чтобы «переднескамеечники» подготовились к прениям.

Важные законопроекты обычно обсуждают целый день, с 16.00 до 22.00, однако дебаты по ключевым документам могут растянуться на несколько дней. Например, прения по законопроекту от 1972 года о вхождении Соединенного Королевства в Европейское сообщество заняли три дня, а проект закона 1976 года о передаче центральным правительством полномочий местным властям Шотландии и Уэльса обсуждался 32 часа на протяжении четырех присутственных дней. Менее важные законы могут пройти второе чтение после 19.00, а то и 22.00, а короткие законопроекты, не вызывающие возражений, вообще принимаются «разом», без обсуждения. Дебаты по таким законопроектам могут проводиться в постоянном комитете или, если документ касается только Шотландии или Уэльса, в комитете из депутатов соответствующих частей страны перед официальным вторым чтением в палате. Во время второго чтения можно выдвигать поправки, обычно выбрасывая слово «теперь» из формулировки «данный законопроект подлежит теперь второму чтению» и вставляя слова «через шесть месяцев, начиная с этого дня», или «три месяца», что равносильно отклонению законопроекта. Оппозиция предпочитает «обоснованную поправку», в которой говорится, почему она будет голосовать против законопроекта.

По окончании второго чтения проводится голосование, если только законопроект не вызывает единодушного одобрения. В прошлом в палате иногда выдвигали на рассмотрение предложение о том, чтобы отвергнуть законопроект, теперь такого больше не бывает. Раньше с законопроектом, который «прокатили на вороных», обращались с пренебрежением. Например, в январе 1662 года отвергнутый законопроект разорвали на клочки, и это стало распространенной практикой. В июне 1773 года, когда палата лордов внесла поправку к финансовому пункту «Хлебного закона», губернатор Поунолл выступил с предложением о том, чтобы отвергнуть законопроект. Тогда спикер заявил, что внесет свою лепту, и «пустил бумагу по столу»; после этого несколько депутатов с обеих сторон отбрасывали ее, проходя мимо. Милый способ отпраздновать поражение правительства! Теперь такого не бывает даже в атмосфере сумасбродства, воцаряющейся после того, как правительственный законопроект не смог пройти через парламент, в котором у правительства подавляющее большинство.

Иногда правительство может проиграть голосование после второго чтения законопроекта, даже если обладает большим перевесом в палате. Закон о торговле, который должен был легализовать торговлю по воскресеньям, был провален большинством в 14 голосов в апреле 1986 года, хотя правительство консерваторов обладало перевесом в 144 голоса. После окончания голосования счетчики сверяются друг с другом и затем сообщают о результатах палате. Когда «хлысты» выстраиваются у стола, чтобы огласить количество тех, кто сказал «да» и «нет», депутатам с первого взгляда видно, выиграло правительство или проиграло. Воздержавшиеся из числа депутатов большинства у всех на виду, поскольку они обычно нарочно остаются на своих местах во время «голосования ногами». Насчет мятежников всегда начинают строить предположения, в период перед голосованием они могут давать интервью журналистам, объясняя свою позицию, а палата выжидает, чтобы посмотреть, насколько сокрушительным окажется поражение правительства. Если крах стал неожиданностью, отдуваться за это приходится «хлыстам». Ведь обязанность главного парламентского координатора — предупредить кабинет о возможном неповиновении «заднескамеечников».

Постоянные комитеты и заседания палаты на правах комитета

Прорвавшись через второе чтение, законопроект примерно через десять дней после голосования передается в комитет. До 1907 года проект закона рассматривали на заседании палаты на правах комитета, если только не выдвигалось предложение о том, чтобы передать его в постоянный или специальный комитет. С этой практикой покончили, чтобы не тратить без пользы время всей палаты на рассмотрение законопроектов пункт за пунктом и строка за строкой. Постоянные комитеты возникли с 1882 года, когда Гладстон ввел их как временную меру, чтобы обойти противодействие со стороны ирландских националистов в палате общин. К этой процедуре стали прибегать все чаще и чаще, а в 1907 году утвердили эту меру как постоянную, но только после четырех дней прений и заранее назначенного голосования. До этого времени только один из семи государственных законопроектов передавали на рассмотрение постоянного комитета, все остальные рассматривались палатой. Депутаты не хотели отказываться от рассмотрения правительственных законопроектов на заседании всей палаты на том основании, что у них есть право изучать все законопроекты и вносить в них поправки с учетом интересов своих избирателей.

Сегодня законопроекты, за редким исключением, автоматически направляют в постоянный комитет или, время от времени, в специальный постоянный комитет — новая процедура, внедренная в 1980 году, которая пока что используется с очень небольшой отдачей. В целях эксперимента в сессию 1980/81 года для него выбрали три законопроекта: «О покушении на преступление», «Об образовании» и «О глубоководной морской добыче нефти (временные положения)». Свидетельства по основным положениям законопроекта заслушиваются на протяжении четырех утренних заседаний, практически так же, как в специальном комитете (см. главу четырнадцатую), после чего документ обычным путем переходит в постоянный комитет. Хотя после принятия регламента 1986 года такая процедура стала доступна для палаты на комитетской стадии рассмотрения любого законопроекта, в такие специальные постоянные комитеты передают очень мало проектов законов. Срочные законопроекты можно очень быстро провести через комитет на уровне палаты. Такое случилось с Законом «О предупреждении терроризма» от 1976 года после терактов в Бирмингеме, а также в 1971 году, когда консервативное правительство Эдварда Хита передало «Роллс-Ройс» в государственную собственность. В обоих случаях законопроекты прошли через все стадии в палате общин за один день.

С 1945 года законопроекты «первоочередной конституционной важности», как сформулировал в свое время представитель правительства на заседании специального комитета по процедурным вопросам, рассматриваются всей палатой, заседающей на правах комитета. Что считать «первоочередной конституционной важностью», решается в ходе дискуссий между политическими партиями. Некоторые законопроекты явно носят конституционный характер, например проекты законов о вступлении Великобритании в Европейское сообщество, о передаче административных полномочий Шотландии и Уэльсу и о реформе палаты лордов. Лейбористская партия также утверждала, и небезуспешно, что проект закона об упразднении Совета Большого Лондона (столичного муниципалитета) и городов-округов тоже по своей сути конституционен; на этот законопроект ушло три дня парламентских заседаний. «Хлысты» недолюбливают конституционные законопроекты и скептически относятся к утверждению о том, что тот или иной закон подпадает под эту категорию, поскольку на такие законопроекты уходит много времени, а «профессиональные конституционалисты» среди депутатов получают полную свободу действий.

Законопроект о реформе палаты лордов занял 12 дней парламентского времени в сессию 1968/69 года, прежде чем от него отказались: его разгромил «нечестивый союз» Майкла Фута слева и Энока Пауэлла справа, с помощью и подстрекательством ловких «заднескамеечников» типа Роберта Шелдона. Он проговорил два часа двадцать минут по поводу одной поправки, которую затем снял с голосования; противники законопроекта три часа разбирали одну лишь преамбулу. Однажды утром, в 5.45, правительственные «хлысты» отчаянно пытались собрать сотню депутатов (необходимых для кворума), чтобы можно было внести предложение о завершении прений, поставить соответствующий вопрос и провести голосование; достаточное количество лейбористов набралось лишь к 7.45. Как потом говорил Роберт Шелдон, такой бардак случился из-за того, что тогдашний премьер Гарольд Вильсон заявил «заднескамеечникам» на собрании лейбористской фракции, что они — рабочая масса, «их номер шестнадцатый», то есть они нужны лишь для того, чтобы голосовать за правительственные законопроекты.

Для партийных лидеров, в особенности премьер-министров, всегда опасно пребывать в убеждении, будто поддержка рядовых членов партии им гарантирована; такое отношение даже поощряет голосовать против правительства, сформированного своей партией. Но и помимо этого конституционные законопроекты — кошмар для «хлыстов». Закон о Шотландии и Уэльсе обсуждался в комитете 34 дня в сессии 1976/77 и 1977/78 годов, а затем провалился, потому что некоторые депутаты-лейбористы были недовольны требованием правительства лейбористов провести референдум по этому вопросу. 32 депутата проголосовали против предложения о фиксированной дате голосования, а еще 31 депутат из правительственной фракции воздержался. В 1978 году Джордж Каннингем, депутат-лейборист от Айлингтона, внес поправку с требованием аннулировать Закон о предоставлении частичного самоуправления Шотландии и Уэльсу, если за него будет подано менее 40 % голосов. На референдуме такого количества голосов набрать не удалось, и самоуправление предоставлено не было.[36]

Во время заседания палаты на правах комитета возможно рассмотреть только часть законопроекта, передав остальное на изучение постоянному комитету; так было, например, с проектом Закона о местных органах власти в 1985 году: пункт 1 обсуждался в палате, а остальное — в постоянном комитете. Многие законопроекты теперь рассматриваются «этажом выше» — в одной из комнат, выходящих на Темзу, в коридоре комитетов. Несколько постоянных комитетов собираются одновременно, и каждый изучает один из множества законопроектов, дошедших до этой стадии рассмотрения в один и тот же момент.

Постоянные комитеты заседают по вторникам и четвергам с 10.30 до часу дня, а потом снова с 16.00. Заседание может продолжаться всю ночь с перерывами на ужин и отдых, поэтому депутаты часто любуются восходом луны и утренней зарей над Темзой, не выходя из кабинета. В такие дни коридор кишит людьми — депутатами, их помощниками, секретарями, лоббистами, журналистами и посетителями. Время от времени полицейский, дежурящий в помещении комитета, выкрикивает на весь коридор: «Голосование в пятой!» — или в любой другой комнате. У депутатов тогда есть три минуты, чтобы вернуться в помещение комитета и проголосовать. Голосуют, произнося «да» или «нет», по мере того как клерк зачитывает имена. В момент голосования двери запирают; если какой-нибудь депутат не успел войти, он уже не сможет проголосовать. Для «хлыстов» могут наступить моменты паники, когда они пытаются оторвать парламентариев из своей фракции от телефона или столика с напитками, находящегося вне помещения комитета.

Члены комитетов назначаются Отборочным комитетом — группой старших депутатов, включая «хлыстов» от основных партий, которые отвечают за состав большинства комитетов при палате. Постоянный комитет включает где-то от 16 до 50 депутатов. По его составу можно судить о весе тех или иных партий в палате, поэтому правительство обладает большинством и на этой стадии рассмотрения законопроекта, как и на всех других. В комитет всегда входят как минимум один министр, а иногда даже три, парламентский координатор от правительства и от оппозиции, представители «переднескамеечников» от оппозиции, разные рядовые депутаты, которые могут представлять интересы своего региона или избирательного округа или быть экспертами в каком-либо вопросе, а также те, кого «хлысты» побуждают войти в комитет. Выступая во время прений, когда законопроект проходит второе чтение, человек рискует быть включенным в постоянный комитет. Некоторые «заднескамеечники» умудряются состоять в замечательно малом числе комитетов, а другие тратят на них уйму времени. Заседания могут оказаться чрезвычайно затяжными, особенно по длинным и сложным законопроектам. В сессию 1983/84 года палата потратила более 600 часов в отделе разработки законодательства, а 432 заседания постоянных комитетов были посвящены прениям по законопроектам, причем самая длинная комитетская стадия рассмотрения закона за эту сессию продлилась больше 100 часов. За два, а то и три месяца рассмотрения законопроекта в комитете у депутатов часто возникает такое чувство, будто они сходили пешком в Монголию и обратно.

Заседания постоянных комитетов открыты для посетителей и для прессы, однако журналисты редко их посещают, сообщая о продвижении работы лишь изредка — возможно, ему посвятят несколько абзацев, если правительство рискует потерпеть поражение по важному пункту. Публика тоже заглядывает: зачастую краткий и несколько озадачивающий визит наносят группы школьников. Регулярно посещают заседания комитетов (разумеется, в зависимости от темы законопроекта) заинтересованные организации, например Группа по борьбе с детской бедностью, защитники окружающей среды, представители местных властей или широкого спектра предприятий от банков до судоверфей.

Комитет изучает законопроект пункт за пунктом под председательством опытного старшего депутата, отобранного из спикерского списка потенциальных председателей. Любой член комитета может предложить поправки к законопроекту, лишь бы они были по делу. Можно также предложить добавить новые положения и программы. Иногда внешние группы давления наставляют парламентариев по поводу законопроекта и подсказывают поправки, но им трудно подлаживаться под темп рассмотрения законопроектов в комитете, и записки с инструкциями могут поступить много позже нужных дебатов. Они часто начинаются с обращения «Уважаемый сэр» (вместо «Уважаемый депутат»), что не располагает к их авторам женщин из числа членов комитета.

Министр, ответственный за законопроект, откликается на все прения по положениям этого документа и поправкам, а также вносит поправки правительства или разъясняет положения законопроекта. На его стороне — помощь сотрудников министерства во все время прохождения законопроекта. Те молча сидят либо впереди, рядом с председателем, либо с краю и сообщают министру нужную ему информацию, чтобы отвечать на вопросы в процессе дебатов. Члены комитета не должны замечать постоянного потока записок, передаваемых от консультантов к министру. Ответ министра на вопрос могут встретить ехидными смешками, если он намертво «заглохнет», пока не получит записку с жизненно необходимыми сведениями, позволяющими продолжить обсуждение. Рядовые депутаты и члены оппозиции не имеют такой поддержки, которая, если законопроект затрагивает сложные технические вопросы, предоставляет министру все преимущества. Депутаты часто — и справедливо — думают, что они гораздо эффективнее изучали бы законы, опираясь на более полную информацию, чем та, которой они располагают теперь.

Каким бы сложным и специфическим ни был законопроект, все поправки, новые положения и схемы должны соответствовать правилам. То есть по сути не выходить за рамки законопроекта, очерченные комитетом, не быть расплывчатыми или несущественными и не стоить ни гроша, иначе палате придется принимать отдельную финансовую или бюджетную резолюцию, чтобы выделить деньги на реализацию законопроекта. Поправки также должны улучшить формулировку законопроекта, но такие поправки часто вносят правительственные министры, а не депутаты. Таким образом, законопроекты могут переписываться несколько раз.

«Хлысты» сохраняют свою власть в области политической опеки и принуждения и в постоянных комитетах. Задолго до опубликования проекта бюджета на 1988 год группа депутатов-консерваторов, возглавляемая Джоном Баттерфилдом, подписала утреннее ходатайство под заглавием «Финансовая независимость для пожилых людей», призывая снизить проценты с займов, взятых пенсионерами с низким уровнем дохода, под обеспечение недвижимостью. Оно было подано 11 января и к 26 мая 1988 года собрало 234 подписи с обеих сторон палаты. К концу обсуждения проекта бюджета в постоянном комитете поправки, внесенные Баттерфилдом и 16 другими членами комитета из консерваторов и согласующиеся с утренним ходатайством, были выставлены на обсуждение. Парламентские координаторы «поговорили» с депутатами, подписавшими поправки. Голосование состоялось поздно, после вечернего голосования в палате в 23–30. Министр финансов Норман Ламонт не пошел ни на какие уступки, однако 13 из 16 депутатов выступили против поправок, которые сами же и подписали, а трое воздержались.

Свидетельства о возможных последствиях законопроекта не так дотошно рассматриваются комитетом, если только оппозиция не может сослаться на них, выдвигая поправки. Частично такие дебаты проходят во время консультативного периода, предшествующего опубликованию закона, или в публичных отзывах на законопроект. Например, Закон о социальном страховании от 1986 года, вступивший в силу в апреле 1988 года и отменявший особые выплаты на приобретение кухонной утвари, новых постельных принадлежностей, детской одежды и т. д. для лиц, состоящих на учете в органах соцобеспечения, обсуждался в комитете, и оппозиция выдвинула доводы против этого закона. Но насколько эффективнее могли бы пройти прения и насколько больше пользы было бы от рассмотрения законопроекта, если бы комитет выслушал свидетельства некоторых людей, которых коснулась бы отмена специальных субсидий и замена их Социальным ссудным фондом для предоставления ссуд малообеспеченным семьям на приобретения такого рода! За исключением специальных комитетов, очень малое количество мероприятий в палате подразумевает опрос свидетелей.

Как мы уже знаем, теперь существует особая процедура как раз для этого — специальный постоянный комитет. Однако до сих пор туда передавали очень мало законопроектов. Таким документам, как Закон об образовании от 1988 года и законопроект о финансировании местных органов власти, вводящий подушный налог, наверняка пошло бы на пользу, если бы депутаты выслушали предположения о их долгосрочных последствиях. Последствия тестирования детей в возрасте 7 и 11 лет, или выход школ из государственной системы, или влияние подушного налога на квартплату и гражданские свободы — все это обрисовалось бы гораздо четче. Традиционные постоянные комитеты не предоставляют таких возможностей. Депутаты от оппозиции испытывают искушение попросту затянуть принятие закона, а парламентские координаторы от партии большинства обычно отговаривают своих депутатов и вовсе участвовать в этом процессе. Ричард Кроссмен, который вообще-то не работал в постоянных комитетах, прежде чем стал министром, разгромил их в своем дневнике:

«Вся работа постоянного комитета — сплошное безумие. Какой смысл в том, чтобы начать с самого начала и прорабатывать каждое положение строчка за строчкой, когда во многих случаях ни один человек не понимает, что они означают? Если бы у нас был специальный комитет, где меня подвергли бы перекрестному допросу по основной политической линии, а комитет засел бы за обсуждение спорных вопросов, это было бы куда более конструктивно».

Его замечания, возможно, содержат преувеличение, но что-то в этом есть.

Правительство может прибегнуть к «гильотинированию» прений по важным законопроектам (см. ниже), и это означает, что многие положения законопроекта так и не будут изучены в комитете. А дебаты в форме соперничества, при которых даже расположение стульев в постоянном комитете является отражением зала палаты общин, совершенно не подходят для менее полемичных, но специфических законопроектов, которые тем не менее оказывают существенное влияние на жизнь всего общества. Такие документы, как Закон о жилищно-строительных кооперативах и Закон о банках от 1986 года, лучше было бы принимать в специальном постоянном комитете. Поскольку в палате общин законопроекты изучают так небрежно, большое количество работы выпадает на долю палаты лордов, чем и вызваны столь длительные задержки.

Стадия доклада

Все законопроекты, за исключением тех, которые рассматривались на заседании палаты на правах комитета и не претерпели никаких изменений, снова передаются в палату для рассмотрения на стадии доклада, которая предоставляет всем депутатам шанс подправить законопроект. Обычно эту стадию законопроект проходит после Пасхи, и поскольку он не подчиняется «правилу десяти часов», прения могут продолжаться всю ночь; когда депутаты заседают долгими и жаркими летними ночами, нервы часто не выдерживают. Не все депутаты хотят связываться с законопроектом, который находится вне сферы их компетенции, на столь поздней стадии, но они бывают обязаны остаться, чтобы проголосовать. На стадию доклада уходит очень много времени — до одной десятой всей продолжительности парламентских заседаний. Хотя поправки, вносимые на этой стадии, не должны повторять другими словами те, что уже обсуждались в комитете, во время дебатов часто возникает сильное ощущение «дежа-вю», особенно у «переднескамеечников», заседавших в комитете.

Как бы то ни было, парламент постановил, что все депутаты должны иметь возможность выразить свою точку зрения по поводу законопроекта, и иногда это дает неплохие результаты. Однако те, кто не работал в комитете, видят, что им не так-то легко выставить свою поправку на обсуждение, поскольку предпочтение отдается поправкам и новым положениям, вносимым правительством и официальной оппозицией. Иногда правительство вносит на этой стадии важные новые поправки, которые способны вызвать гнев со стороны оппозиции, поскольку могут существенно изменить последствия от принятия закона, а на их изучение остается мало времени. Такое случилось во время рассмотрения на стадии доклада законопроекта о жилищном строительстве 14 июня 1988 года: оппозиция была вынуждена вести дебаты по новым положениям весь вечер и оказалась в проигрыше в делах, рассматривавшихся на следующий день.

На этой стадии спикер сидит в своем кресле, а булава лежит на столе — не то что во время заседания палаты на правах комитета. Законопроект не рассматривают пункт за пунктом, а изучают в целом. После завершения стадии доклада проходит третье чтение. Прения здесь — обычно формальность, хотя если законопроект спорный, дискуссии могут продолжаться какое-то время, после чего проводят голосование. Законопроект может провалиться на этой стадии, хотя такое случилось всего трижды за весь XX век Последний раз это произошло с законопроектом о деятельности местных властей Шотландии в 1977 году. Пройдя через третье чтение в палате общин, выпущенный ею законопроект передается в палату лордов.

«Гильотинирование»

Как уже говорилось, многим важным законопроектам грозит «гильотина», в особенности после того, как документ уже пробыл какое-то время в комитете. Под этим словом подразумевается предложение о назначении дня голосования, которое должна принять палата общин; в этом случае законопроект должен пройти через все стадии рассмотрения в палате к определенному дню или за установленное число заседаний — всей палаты, комитета или их обоих. По определению Эрскина Мэя, «гильотинирование» — это «крайний предел, до которого доходит процедура, утверждая права большинства в ущерб меньшинствам в палате». Вот почему «гильотинированные» прения, обычно длящиеся три часа, всегда вызывают у части парламентариев некоторое беспокойство, смешанное с облегчением.

Строгие временные рамки для обсуждения законопроекта обычно устанавливаются в результате неофициального соглашения между парламентскими координаторами от большинства и оппозиции. Если законопроект вызывает споры и оппозиция занимает глубоко враждебную позицию, она может воспользоваться своими возможностями, чтобы отсрочить его принятие и вести прения по каждому возражению к каждому пункту документа во всех подробностях — даже по техническим вопросам, например, по предложению правительства относительно того, когда и как долго будет заседать комитет. Если проявить хоть немного изобретательности, такие дебаты можно растянуть на три часа, а то и больше. Если правительство считает, что промедление неоправданно, или даже если оппозиция на законном основании потратила время, обсуждая положения законопроекта, правительство может принять решение о «гильотинировании» на стадии комитета, доклада или третьего чтения.

Каждое предложение по «гильотинированию» или установлению временных рамок особо представляется правительством для одного или нескольких законопроектов, к которым оно будет применено. Доклад по законопроекту или его третье чтение должны состояться в определенный день, и во время дебатов по этому предложению палата также подробно оговаривает количество предстоящих заседаний постоянного комитета, посвященных законопроекту. Детали прорабатываются с Комитетом по практической работе, состоящим из председателя бюджетной комиссии и не более восьми депутатов, назначенных спикером. Комитет подразделяет положения законопроекта на блоки и назначает нужное количество времени для обсуждения каждого блока. Например, можно решить, что двадцать пунктов будут обсуждены на утреннем заседании; если до пяти из них за все утро так и не дошли, их нельзя переносить на следующее заседание.

«Гильотину» впервые применили к законопроекту о внесении поправок в Уголовный кодекс Ирландии от 1887 года: такое решение было принято 245 голосами против 93 ранним утром в субботу 11 июня 1887 года. Это было актом отчаяния со стороны правительства, поскольку законопроект обсуждался в палате уже 35 дней, и не одно заседание продолжалось всю ночь; в самом деле, как сказал министр, вносивший предложение о «гильотинировании», «вся законодательная работа остановилась». Интересно, что специальный комитет по процедурным вопросам рассмотрел несколько предложений и пришел к выводу, что любая попытка ограничить дебаты сметет «надежную защиту от угнетения со стороны необоримого большинства». С развитием партийной системы правительства все сильнее испытывали желание изловчиться и провести свои законы через парламент, а также покончить с подрывной деятельностью ирландских националистов.

«Гильотинирование» не обязательно используется на каждой стадии рассмотрения, а ее оправданием всегда служит обструкционная тактика оппозиции, затягивающей дебаты, — правда это или нет. К этому методу стали прибегать все чаще: в 1921–1945 годах «гильотинировали» 14 законопроектов, в 1945–1975 годах — 30, в 1975–1987 годах — 33.

Редко бывает, чтобы правительство потерпело поражение, установив жесткие рамки рассмотрения законопроекта, однако случается и такое. В последний раз это произошло, когда правительство лейбористов попыталось провести законы о предоставлении самоуправления Шотландии и Уэльсу в сессию 1976/77 года. Время от времени от депутатов поступают предложения о том, чтобы установить четкий график рассмотрения для всех законопроектов. В апреле 1985 года специальный комитет по процедуре выступил с докладом, в котором рекомендовал устанавливать временные рамки в начале дебатов в постоянном комитете по всем спорным законопроектам. Эта рекомендация была отвергнута в феврале 1986 года большинством в 65 голосов. Тогдашний лидер палаты Джон Биффен возразил, что такая практика даст только лишнее преимущество правительству, поскольку из рук оппозиции выбьют ее последнее оружие — отсрочивание. Насколько ценно такое оружие — спорный вопрос. Для того чтобы оно приносило отдачу, от команды оппозиции требуются большая физическая выносливость и напряжение всех сил, тогда как противоположная сторона может наладить «вахтенный метод» участия своих депутатов в заседаниях комитетов и прениях. Правительство в любое время может пустить в ход свое оружие — предложение о прекращении прений и под конец дня провести свой закон, лишь бы у него было большинство в палате.

Количество правительственных законов, проходящих через парламент за каждую сессию, сильно возросло на протяжении XX века. Обычно их подсчитывают по числу страниц в своде законов за каждую сессию парламента. В 1900 году оно составляло всего 202 страницы, в 1958-м — 430, в 1965-м — 1187, в 1985/86 году — 2300 страниц. Большинство времени, занимаемого парламентскими дебатами, уходит на рассмотрение государственных законопроектов: 603 часа из 1914 в сессию 1983/84 года. В сессию 1985/86 года 48 правительственных законопроектов обрели силу закона.

Одним из них был проект закона «О жилищно-строительных кооперативах», почти не вызывавший споров и прошедший второе чтение 19 декабря 1985 года. Задолго до прохождения им этой стадии Ассоциация жилищно-строительных кооперативов опубликовала в 1983 году доклад Сполдинга о будущем ЖСК, подчеркивая необходимость в новых законах вместо препятствующего развитию законодательного акта от 1962 года. Ассоциация утверждала, что, освободившись от этих ограничений, жилищно-строительные кооперативы смогут конкурировать с банками, предоставлять ряд финансовых услуг и ссужать людей деньгами на приобретение мебели, а также и жилья. Правительство благосклонно отнеслось к этому докладу и сначала издало «Зеленую книгу», чтобы вызвать публичное его обсуждение, а затем «Белую книгу» с изложением намерений правительства в области законодательства. Сам законопроект был опубликован в декабре 1985 года и обсуждался как раз перед рождественскими каникулами. Поскольку он не вызывал споров, оппозиция удовольствовалась «обоснованной поправкой», высказав кое-какие оговорки по поводу разрешения ЖСК предоставлять потребительские кредиты и превращаться из ассоциации взаимопомощи в открытые публичные компании с ограниченной ответственностью. Голосования по этому пункту не потребовалось.

21 января 1986 года законопроект был передан в постоянный комитет и прошел эту стадию за десять заседаний к 25 февраля. Стадия доклада была отложена до 4 июня 1986 года, поскольку министр и представитель оппозиции, занимавшиеся этим вопросом, должны были весь апрель и май заседать в комитете, рассматривавшем проект бюджета. На стадии доклада правительство выдвинуло более 700 поправок, в основном касавшихся формулировок и технических аспектов. Затем законопроект поступил в палату лордов для прохождения там второго чтения, стадии комитета, доклада и третьего чтения. Лорды выдвинули еще 200 поправок, которые сочли необходимыми для придания законопроекту нужной формы, прежде чем он попадет в свод законов; 37 из них были необходимы, чтобы привести законопроект в соответствие с другими законодательными актами, которые уже были утверждены. Законопроект прошел третье чтение в палате лордов 23 июля и на следующий день поступил в палату общин с соответствующими поправками. В «Официальном отчете о заседаниях парламента» не было сообщения о третьем чтении в палате лордов, поскольку прения состоялись поздно вечером и отчет не успели напечатать. Время на рассмотрение поправок, внесенных лордами, было сильно ограничено, так что многие из них не удалось изучить как следует. Всю процедуру трудно назвать удовлетворительной. Поправки палаты лордов быстренько утвердили, и законопроект получил королевскую санкцию. Но в отношении ЖСК и населения дело этим не закончилось, поскольку принятие законопроекта повлекло за собой издание в следующие два года по меньшей мере 45 предписаний или актов делегированного законодательства, от правил в области налогообложения до пенсий в ЖСК и правил слияния жилищно-строительных кооперативов. Теперь еще ожидается принятие новых постановлений о преобразовании ЖСК в ООО.

Голосование

Первое упоминание о голосовании относится к 1523 и 1532 годам, когда Генрих VIII являлся в парламент, однако до 1597 года его устраивали нечасто, и лишь в елизаветинскую эпоху оно стало применяться шире. Поначалу во время голосования царил полный сумбур. Спикер держал в руке законопроект и говорил: «Пусть все, кто хотят дать ход этому биллю, касающемуся такого-то дела, скажут «да», а те, кто не хотят, скажут «нет»». Исход голосования определялся тем, что кричали громче — «да» или «нет». Вскоре палата общин решила, что это не дело, и сложился обычай разделять палату на две группы, выставляя счетчиков с каждой стороны. Такой метод принятия решения не менялся до 1836 года, начиная с которого депутаты стали выходить для голосования в отдельные помещения.

В «Случайных воспоминаниях Беспартийного» (1836) говорится, что когда палата заседала на правах комитета, депутаты не выходили в разные двери. При проведении голосования парламентарии переходили на ту или другую сторону палаты: «да» — направо от кресла спикера, а «нет» — налево. В сессию 1834 года полковник Эванс проспал все голосование, а когда проснулся, то обнаружил, что все над ним смеются, а его голос записали не туда. Если палата не заседала на правах комитета, депутаты выходили в залы, которые в те времена полагалось очистить от посторонних: отсюда и возглас, который до сих пор раздается, когда спикер объявляет о голосовании: «Очистить залы». Сейчас этот обычай уже не имеет особого смысла, но тогда, судя по «Случайным воспоминаниям», он должен был воспрепятствовать тому, чтобы на депутатов оказали влияние во время голосования. Автор считал эту меру необходимой, поскольку «имена голосующих парламентариев и то, как они проголосовали, на следующий же день сообщались в газетах».

Из этого видно, что нынешний способ проведения голосования, как и многое другое в палате общин, уходит корнями в прошлое. Сначала спикер решает, действительно ли голосование необходимо, прислушиваясь к голосам, выкрикивающим «да» и «нет», точь-в-точь как в елизаветинские времена. Первым делом он «ставит вопрос»: например: «Вопрос о том, чтобы провести сейчас второе чтение билля», после чего следует: «Пусть согласные с этим скажут «да», а несогласные — «нет»». Послушав выкрики, спикер возвещает: «Я думаю, что победило «да» (или «нет»)». Продолжение выкриков «да» или «нет» приводит к голосованию; после того как залы будут освобождены, каждая сторона должна назначить двух счетчиков. Зал «да» находится по правую сторону от спикера, а зал «нет» — по левую.

Звонок, возвещающий о голосовании, разносится по всей палате, слышен во внешних офисах, в некоторых близлежащих ресторанах и даже в домах кое-каких состоятельных депутатов, расположенных поблизости. У депутатов есть всего восемь минут, чтобы добраться до зала голосования: если они находятся вне здания парламента, то несутся вихрем. Депутаты могут также примчаться обратно в палату на такси или в своей машине, и тогда полиция расчищает перед ними дорогу. К этому времени спикер снова ставит вопрос перед палатой, а счетчики уже назначены. Несколько минут в зале для голосования — удобное место встреч для депутатов, шанс собрать подписи, например, для утреннего ходатайства, поговорить с коллегой, с которым целый день не удавалось пересечься, придержать за лацкан министра, лишенного поддержки своих советников: вот почему многие депутаты предпочитают старомодное «голосование ногами» электронному. При такой системе у человека есть несколько секунд на размышление о том, как он намерен проголосовать, и хотя в большинстве случаев исход голосования предрешен, бывает, что депутаты меняют свое мнение в последний момент.

Клерк, сидящий за столом в конце каждого зала, помечает имена депутатов, так что уже на следующий день списки проголосовавших появятся в «Официальном отчете о заседаниях». После этого, на выходе из зала, их пересчитывают счетчики и докладывают: «Все вышли». Слоняться по залу — еще один способ затянуть голосование, тактический прием для отсрочки принятия решения, которым хорошо умеют пользоваться депутаты. Двери запирают через восемь минут после того, как прозвучит сигнал о начале голосования, и опоздавшие не могут принять в нем участие.

Когда все голоса подсчитаны, счетчики объявляют результаты. Это может оказаться очень напряженный момент: например, правительство лейбористов проиграло голосование по вопросу о недоверии ему 28 марта 1979 года: одного голоса оказалось достаточно, чтобы все правительство ушло в отставку. Редкое голосование в палате бывает настолько важным и непредсказуемым.