Глава одиннадцатая Правительственные постановления

Глава одиннадцатая

Правительственные постановления

Парламентский закон не всегда вступает в силу сразу же по получении королевской санкции; он становится законом — частично или целиком — три или более месяцев спустя. Иногда тому есть практические причины: например, Закон о финансовых операциях, изданный для регулирования сферы финансовых услуг, вступил в силу в апреле 1988 года, хотя получил Королевскую санкцию в 1986-м. Это было сделано, чтобы дать время саморегулирующимся организациям, учрежденным по этому закону, составить свои своды правил и заручиться одобрением Управления ценных бумаг и инвестиций и Антимонопольного бюро, а также произвести необходимые изменения в этой отрасли, чтобы привести ее в соответствие с законом. Иногда целые разделы закона так и не вступают в силу; это относится к девяти важным разделам Закона о детях от 1975 года, который должен был улучшить законодательство в области воспитания и усыновления детей — оно кажется нам все более важным каждый раз, когда мы читаем о бедственном положении притесняемых детей. Распоряжения о вступлении в силу таких положений называются «стартовыми», это подвид совокупности распоряжений, правил и постановлений, издаваемых каждый год, в основном членами правительства, но также местными властями или руководством национализированных предприятий. Это часть законов страны, которые могут быть осуществлены в судебном порядке. Британские железные дороги, например, обладают делегированными полномочиями издавать самые разные правила и уложения, которые должны быть утверждены министром внутренних дел и подтверждены статс-секретарем по транспорту, согласно Закону о транспорте от 1962 года; это касается правонарушений на железной дороге, например срыва стоп-крана из озорства, плевков или курения в не отведенных для этого местах.

Такие уложения называют «актами делегированного законодательства», согласно соответствующему закону от 1946 года, вступившему в силу в 1948 году, или же «актами вторичного законодательства» и «правительственными постановлениями», если парламент соглашается предоставить правительству право проработать мельчайшие детали закона. Обсудить их все в палате или даже в постоянном комитете не представляется возможным из-за нехватки времени: законодательная машина тогда бы совсем застопорилась. В этой практике нет ничего нового, она восходит к Средневековью. Формулировка актов делегированного законодательства порой тщательно отшлифовывается. Один из них, изданный в XIX веке, гласил: «Поскольку всемогущему Господу было угодно наслать на Соединенное Королевство недуг, именуемый холерой, то в целях предупреждения, поелику возможно и с Божьей помощью, распространения означенного недуга» тайный совет может издавать всяческие постановления и уложения по поводу гигиены и похорон умерших.

Правительственные постановления (или акты делегированного законодательства) включают много разных типов постановлений, уложений и «указов в совете» (правительственных декретов). В последние годы одним из самых важных было решение правительства издать в 1984 году декрет о запрете для персонала Главного управления правительственной связи в Челтенеме вступать в профсоюзы.[40] Акты делегированного законодательства первоначально представляет в парламент правительство: отпечатанные их копии можно получить в Отделе голосования. Многие из них затем рассматриваются в комитетах, поскольку большинство таких актов настолько подробны, тривиальны, сложны или однозначны, что было бы глупо тратить на них время самой палаты. Комитеты обычно собираются по утрам в 10.30 и зачастую быстро заканчивают свои дела. Нет никакой необходимости тратить время, например, на очередной «договор об избежании двойного налогообложения» — соглашение между Великобританией и другой страной о том, чтобы доходы отдельных лиц или компаний не облагались дважды одним и тем же налогом в обеих странах.

Другие акты делегированного законодательства не только сложны, но и чрезвычайно важны. Тот факт, что большая часть законопроекта представляет собой предписания, которые вступят в действие на более позднем этапе, превращает дебаты по основному законопроекту в «бой с тенью». Оппозиция может не найти возражений по пунктам самого закона, но его главная сила — в предписаниях. Они могут быть представлены на рассмотрение парламента месяцы и даже годы спустя после принятия изначального законопроекта, что на деле предоставляет действующему правительству карт-бланш. В Законе об образовании 1980 года говорилось, что многие важные детали, например собрания школьных директоров, правила закрытия школ, схема предоставления субсидий на обучение, будут оговорены в позднейших предписаниях. Точно так же правила обеспечения дохода, вступившие в силу 11 апреля 1988 года, были изложены в правительственном постановлении — Поправках к предписаниям об обеспечении дохода 1988 года. Это прекрасный пример того, насколько сложными могут быть такие предписания; в них содержатся головоломные математические формулы, чтобы рассчитать, какие средства больные и нетрудоспособные получат от органов соцобеспечения, если они не смогли выйти на работу в течение нескольких рабочих дней, однако получили зарплату за остаток недели. Каждый год на рассмотрение парламента представляют более тысячи правительственных постановлений, но лишь малая толика из них обсуждается. С 1974 по 1983 год в парламент поступило 6990 актов делегированного законодательства для прохождения отрицательной процедуры, однако на их обсуждение было потрачено только 134 часа.

Существует два способа отклонения — но не исправления — актов делегированного законодательства: «отрицательный» и «утвердительный», определенные соответствующим парламентским законом. Чтобы аннулировать или отклонить акт вторичного законодательства, подпадающий под действие отрицательной процедуры, депутаты должны прибегнуть к «мольбе», хотя большинство таких прошений остаются без ответа. Называется этот документ так потому, что депутат, возражающий против акта делегированного законодательства, должен выступить с предложением о том, «чтобы Ее Величеству была представлена записка со смиренной мольбой, дабы… распоряжение было отменено». Прошение, поданное официальной оппозицией, скорее всего, вызовет прения, но с «мольбой» «заднескамеечника» такого не случится. В последний раз парламент поддержал такое предложение по ошибке: правительственные «хлысты» забыли крикнуть «нет», когда оппозиция кричала «да» по окончании прений по «мольбе» против распоряжения об отмене контроля за ценами на парафин. Но что самое неприятное, одному из «хлыстов» несколько дней спустя пришлось появиться в палате в роли «вице-гофмейстера двора Ее Величества», доставляющего послания из дворца в палату общин. Во фраке и с полагающимся по должности белым жезлом в руке он встал у Стола и объявил, что Ее Величеству было угодно благосклонно выслушать мольбу и удовлетворить ходатайство. Разумеется, палата встретила его ехидным смехом.

При отрицательной процедуре законодательный акт вступает в силу, если ни одна из палат парламента его не отклонила; «мольбу» нужно представить в течение 40 дней с того момента, когда распоряжение представят на рассмотрение парламента. Даже если депутаты решат оспорить правительственное постановление, правительство может откладывать дебаты до тех пор, пока не выйдет время, или передать документ в комитет. Комитет имеет право только проголосовать после полуторачасовых прений по предложению о том, «что комитет рассмотрел акт вторичного законодательства», но только не за отклонение этого документа, а если отведенные 40 дней уже прошли, то этого не может сделать и вся палата.

Утвердительная процедура предоставляет оппозиции большую свободу действий. Некоторые распоряжения (вид актов делегированного законодательства) всегда обсуждаются в палате; к ним относятся распоряжения, изменяющие или увеличивающие социальные пособия, а также некоторые распоряжения, касающиеся Северной Ирландии, например, дающие разрешение на суды без участия присяжных. В прочих случаях депутаты должны настаивать на дебатах в палате, а не в комитете, для этого требуется волеизъявление 20 и более «заднескамеечников». В таком разе распоряжение должно быть сначала одобрено палатой общин, а потом и палатой лордов, и только тогда может вступить в силу. Если у распоряжения есть оппоненты, правительство должно изыскать время для прений — обычно полтора часа, причем после 22.00. Если в десять вечера проводится голосование более чем по одному вопросу, прения могут оказаться очень непродолжительными: они должны завершиться в 23.30, даже если это означает, что чью-то мудрую речь придется оборвать на полуслове. Однако такие прения можно провести и в рамках основной дневной работы, как было с дебатами по распоряжениям о гражданской обороне, которые начались одним осенним вечером 1983 года в 19.00. В очередной раз распоряжение должно быть принято или отклонено; вносить поправки нельзя. Иногда распоряжения представляют на рассмотрение палаты общин, и они вступают в силу на ограниченный период времени, начиная действовать на постоянной основе лишь после одобрения обеими палатами. Это положение действует лишь для неотложных законов.

Акты делегированного законодательства обычно рассматривает Объединенный отборочный комитет по вторичному законодательству, в который входят по семь членов от каждой палаты, а возглавляет его депутат от оппозиции. Его дело — лишь техническая правильность документа, а не его достоинства; он также следит за тем, действует ли глава заинтересованного ведомства в рамках своих полномочий и правильно ли составлен акт. На работу этого комитета часто не обращают внимания; палата может одобрить распоряжение еще до того, как его обсудит Объединенный комитет. Любому правительству всегда хочется избежать неприятностей, связанных с прохождением законопроекта через парламент: пусть лучше он будет как можно менее содержательным, а главная его суть будет отражена в распоряжениях, которые могут проскочить через парламент незамеченными.

Два особенно важных вида вторичного законодательства — это «указы в совете» (правительственные декреты в отношении Северной Ирландии) и «меры» Англиканской церкви. С тех пор как в 1972 году была приостановлена деятельность Стормонта, законодательного органа Ольстера, Северной Ирландией управляют из Вестминстера посредством «указов в совете».[41] Сначала публикуют опросные листы, с которыми могут ознакомиться депутаты от Северной Ирландии они могут учитываться при составлении окончательной версии указов, передаваемых затем на рассмотрение парламента. Указы могут касаться любых вопросов: жилищного строительства, образования, социальных услуг, и хотя по каждому из них допустимо проводить полуторачасовые прения, такие дебаты начинаются поздно ночью. В эти указы нельзя вносить поправки, в отличие от законопроектов для Англии, Шотландии и Уэльса.

Палата общин должна утверждать и правила, установленные для англиканской церкви. Руководящие органы церкви (включая Генеральный синод) должны прийти к согласию по любым изменениям, привносимым в церковные законы, именуемые «мерами» (measures), после чего их передают на обсуждение парламента. Прения открывает не член правительства, а «заднескамеечник» от правительственной партии — второй комиссар по вопросам церковной недвижимости, назначенный правительством и выступающий от лица церковных комиссаров. Важной мерой, привлекшей к себе подчеркнутый интерес, стал вопрос о рукоположении женщин в епископы, дебаты по которому проводились в октябре 1986 года. Некоторые депутаты усмотрели в этом шаг на пути к рукоположению женщин в священники и воспротивились мере; другие считали, что подобные вопросы вообще не стоит поднимать в палате общин, оставляя на усмотрение единственно англиканской церкви; третьи поддерживали рукоположение женщин в епископы как осуществление принципа равенства полов.[42] Состоялось голосование. Кое-кто из духовенства считает, что вмешательство парламента в дела церкви — пережиток прошлого, однако это неотъемлемая часть существования государственной церкви.

В целом палата общин рассматривает за год более шести тысяч страниц законодательных актов такого рода. Только малая часть из них обсуждается в палате, и, возможно, не все они изучаются как подобает, но в них и так можно утонуть. Жаловаться на этот потоп не ново. Еще в 1932 году специальный комитет по министерским полномочиям заявил, что без тщательного подхода и контроля делегированное законодательство из слуги превратится в хозяина. Тем не менее потоп продолжается, и конца ему не видно.

Акты делегированного законодательства могут рассматриваться и в палате лордов, однако между двумя палатами существуют различия. Лорды вообще не вправе устраивать прения по «утвердительным» актам, пока те не были рассмотрены Объединенным специальным комитетом по актам вторичного законодательства. Лорды никогда не обращались с «мольбой» против распоряжения, рассматриваемого по «отрицательной» процедуре, и только один раз — против «утвердительного» распоряжения. Они проголосовали против решения о санкциях против Южной Родезии, принятого в 1968 году правительством лейбористов; впрочем, лорды быстро об этом пожалели и дали задний ход. С 1981 года пэры-лейбористы старательно избегали голосования против распоряжений, не желая создавать неудобных прецедентов для будущего правительства лейбористов.

Палата лордов может формально одобрить распоряжения или постановления, но вместе с тем выступить с критическими замечаниями; например, в 1983 году лорды выступили с заявлением о том, что распоряжение о равной оплате труда (мужчин и женщин) не соответствует требованиям, содержащимся в директивах Европейского сообщества. ЕС хочет установить равную оплату за труд равной значимости, а решения британского правительства не во всем совпадают с европейскими. Заявление палаты лордов стало частью долгой кампании в парламенте за равенство полов.

Помимо большого объема и сложности предписаний, которые приходится изучать обеим палатам, существует и другой тревожный момент. Как заметил в 1986 году председатель Объединенного специального комитета, «сегодня множество актов делегированного законодательства определяют уже не средства, а принципы». Они устанавливают политику, и в них нельзя вносить поправки — только утверждать или отклонять. У парламента не хватает времени, чтобы изучить их как следует, а это значит, что обязательные к исполнению законы принимаются не самым демократическим путем.

С 1985 года количество правительственных постановлений оставалось практически неизменным — примерно 1300–1650 в год, — однако объем их увеличился; иными словами, акты делегированного законодательства стали сложнее и обширнее, чем в прошлом. В последние годы возникла некая озабоченность ростом делегированного законодательства, не подлежащего полноценному парламентскому контролю. Палата лордов с 1992 года стремилась решить проблему равновесия между делегированием и контролем, используя Комитет по делегированным полномочиям и реформе регулирования. При поступлении в палату лордов каждого законопроекта (а также существенных правительственных поправок) этот комитет исследует полномочия, которыми предполагается наделить министров посредством делегированного законодательства. Комитет представляет доклад о том, насколько обоснованны эти полномочия, и об уровне соответствия им парламентского контроля (то есть какие полномочия можно исполнять через отрицательную процедуру, какие — через утвердительную, а в каких случаях следует вносить парламентские законопроекты, а не акты делегированного законодательства). Рекомендации комитета надлежит принимать почти целиком, поэтому комитет играет весьма важную роль в установлении равновесия между исполнительной властью и парламентским контролем.

Не так давно были предприняты очередные шаги с целью усилить парламентский контроль над актами делегированного законодательства. В феврале 2003 года Комитет по контактам палаты лордов согласился с тем, что Комитет по реформе регулирования следует учредить в парламентскую сессию 2003/04 года, однако правительство так и не последовало его рекомендациям. Тем не менее правительство Тони Блэра ввело Акт о реформе регулирования от 2001 года, определяющий «нормативные обязательства лиц, занимающихся любым видом деятельности». Правительство было уполномочено вводить «дополнительные меры», представляемые на изучение Комитету по реформе регулирования палаты общин и Комитету по делегированным полномочиям и реформе регулирования палаты лордов. Здесь действуют иные правила, чем для более привычных правительственных постановлений. Надлежит провести широкие консультации со всеми заинтересованными сторонами, и только после завершения консультаций министр может представить палате проект распоряжения вместе с пояснительным заявлением. Они рассматриваются в комитетах еще 60 дней. Комитеты могут опрашивать как министров и сотрудников департаментов, так и тех, кого коснутся предлагаемые изменения.

Затем министр представляет парламенту новый проект, в котором должно быть отражено мнение комитетов и тех, кого они заслушали. Единогласное одобрение комитетов означает, что проект распоряжения может быть принят без прений, но если комитету приходится провести голосование по данному вопросу, в палате устраивают краткие прения. Если комитет отклонил проект распоряжения, тогда прения в палате общин длятся гораздо дольше, и по вопросу о несогласии с комитетом. Это довольно сложная процедура, но благодаря ей депутаты могут реально повлиять на значительные нововведения, причем не придерживаясь партийного подхода. Более того, руководство обеих партий согласилось с рекомендациями комитетов. Некоторые даже предложили использовать такую модель и для парламентских законопроектов.