Глава шестая Год, неделя, день

Глава шестая

Год, неделя, день

Официальное открытие

Эта блестящая церемония знаменует собой начало парламентской сессии. Обычно она происходит в серый, пасмурный ноябрьский день, если только это не начало первой сессии после всеобщих выборов — в таком случае официальное открытие проходит через несколько дней после выборов. Вновь сформированное правительство объявляет о своей программе в области законодательства в тронной речи королевы, которой уделяют больше внимания, чем обычно, поскольку она задает тон на весь период полномочий правительства.

За исключением «строгого» официального открытия после кризисных выборов 1974 года, когда уходящее правительство установило трехдневную рабочую неделю, чтобы сберечь силы на фоне промышленных неурядиц и галопирующей инфляции, эта церемония повторяется практически в том же виде, что и во времена, когда королева Виктория в 1852 году вошла под арку в основании башни Виктории в восстановленный Вестминстерский дворец. Королева Елизавета II приезжает в Вестминстер из Букингемского дворца в королевском экипаже, в сопровождении эскорта из конных гвардейцев, в точности как королева Виктория. Сзади следуют экипажи, везущие корону Британской империи, две булавы (для каждой палаты) и прочие регалии. Герцог Эдинбургский и принц и принцесса Уэльские обычно тоже присутствуют на церемонии.

Процессия во главе с королевой и другими членами королевской семьи проходит через комнату для облачения и Королевскую галерею в палату лордов. Королевская галерея в наши дни является попросту портретной: здесь висят изображения большинства монархов, от Георга I до Елизаветы II, а также два знаменитых полотна Дэниела Маклиза — «Свидание Веллингтона с Блюхером после битвы при Ватерлоо» и «Смерть Нельсона в Трафальгарской битве». Здесь проходили громкие суды пэров над пэрами; последний завершился оправданием лорда Клиффорда по обвинению в непредумышленном убийстве в 1935 году (право пэров быть судимыми только пэрами было отменено в 1948 году). Во время церемонии открытия парламента в Королевской галерее устанавливают стулья для гостей депутатов и пэров.

В зале палаты лордов королева и ее супруг занимают места на двух тронах, установленных под балдахином. Принц Уэльский садится в королевское кресло в алькове по правую руку от королевы, а принцесса Уэльская или старшая дочь королевы — по левую руку. На голове у королевы корона Британской империи; среди усыпавших ее бриллиантов и жемчужин есть рубин, который был на короле Генрихе V во время сражения при Азенкуре, и сапфир Эдуарда Исповедника. За ней следуют пажи, несущие шлейф, и фрейлины, облаченные в белое. Во время церемонии пажи стоят позади принца Чарльза, а фрейлины — за креслом принцессы.

Зал полон пэров в алых мантиях, отороченных горностаем, их жен-пэресс, членов дипломатического корпуса в мундирах и при орденах, судей в длинных париках. Сверкают бриллиантовые ожерелья и диадемы. Разодетые друзья и родственники толпятся на галерее для публики вместе с иностранными дипломатами и другими почетными гостями.

Тем временем члены парламента ожидают в палате общин, пока «Черный жезл» не позовет их в палату лордов. Он не может войти просто так, а должен постучать в тяжелые двери палаты, которые церемонно закрывают у него перед носом, когда он приходит сообщить о вызове в палату лордов. Как только «Черный жезл» входит в палату и передает вызов, депутаты выдвигаются всей толпой через Центральный зал и заполняют заднюю часть палаты лордов. Во главе их идут премьер-министр и лидер оппозиции, затем, парами — члены правительства и их коллеги из «теневого кабинета». В этот день Маргарет Тэтчер и некоторые депутатки от консерваторов надевали шляпы, однако большинство рядовых депутатов не наряжаются специально. Им предстоит давиться за бронзовой кованой оградой в палате лордов, откуда можно разглядеть разве что отсветы чьей-нибудь диадемы и расслышать обрывки тронной речи.

Речь королевы — это краткое заявление, подготовленное кабинетом, о программе правительства на предстоящую сессию. Парламент работает в годичном цикле, и все вопросы, упомянутые в тронной речи, должны быть решены за сессию (кроме частных законопроектов, рассмотрение которых можно перенести на следующую сессию). Правительство должно сократить свою программу в области законодательства до пределов осуществимого за год. Оппозиционные партии знают, что правительство может пойти на уступки, если рассмотрение законопроектов откладывается, а сессия близится к концу, и поэтому часто стараются задержать прохождение законов, хотя, собственно говоря, «флибустьерство» находится под запретом. Оппозиции нелегко воспользоваться таким оружием, учитывая огромное влияние правительства на парламентский регламент.

Однако на момент произнесения тронной речи всё это еще впереди. Саму речь шесть дней обсуждают в палате общин и четыре дня в палате лордов. Исход голосования по речи королевы почти всегда заранее предрешен; если бы правительство проиграло при этом голосовании, потребовалось бы провести новые всеобщие выборы. Оппозиция поднимала вопрос о возможности проголосовать против тронной речи, например в марте 1974 года, но такое случалось редко.

Костяк каждой парламентской сессии образуют законодательная программа (все главные законопроекты, заявленные в речи королевы) и финансовые дела (обоснование бюджета, бюджет и проект об ассигнованиях). В течение года к их числу могут быть добавлены другие законопроекты, поскольку парламент подвергается политическому давлению или должен искать выход из кризисных ситуаций. В случае необходимости законопроекты проводятся по ускоренной процедуре. Такое случалось при многих правительствах: например, в 1971 году «Роллс-Ройс», находившийся на грани краха, перешел в государственную собственность при администрации Хита. В 1976 году лейбористское правительство срочно приняло Закон о предупреждении терроризма (временные меры), после того как боевики ИРА устроили взрывы в двух пабах Бирмингема, в которых погибли 27 человек. Закон 1985 года, запрещающий продажу спиртных напитков на футбольных матчах, стал одним из ответов правительства Тэтчер на беспорядки со смертельным исходом на стадионе «Эйзель» в Брюсселе, когда «Ливерпуль» играл с «Ювентусом».[26]

В речи королевы на открытии парламентской сессии перечисляется множество особых законопроектов, которые правительство внесет в этом году, с завершающей формулировкой «на ваше рассмотрение будут представлены и другие меры», что подразумевает менее важные вопросы. Разумеется, к этому времени уже проведена большая подготовительная работа.

Парламентская сессия

За год до произнесения тронной речи, в ноябре, секретариат кабинета министров рассылает во все правительственные ведомства циркуляры с вопросом о том, желают ли они внести какие-либо законопроекты во время следующей сессии (в следующем году). На дискуссии отводится примерно 500 часов, или 65 дней. Департамент должен сообщить, какого рода законопроекты он хочет предложить: входят ли они в программные обязательства партии, являются ли бесспорными или, возможно, речь идет о приведении национального законодательства в соответствие с директивами Европейского сообщества или постановлениями Европейского суда. Все законопроекты рассматриваются комиссией по законодательству — одним из постоянных комитетов при кабинете министров.

Если комиссия утверждает принцип законопроекта, следует сделать его черновой набросок. Министр первым делом решает, что конкретно должно войти в законопроект, и согласует вызываемые им расходы с казначейством. Когда все это улажено, лидер палаты дает разрешение на составление законопроекта. Этим занимается Парламентский консультативный совет — «закрытый отдел», состоящий из 20–25 «профессиональных юристов, которые живут на… темном чердаке в самом неприглядном углу Уайтхолла», как пишет Дж. Кауфман. Они завалены работой, поскольку для подготовки законопроектов вечно не хватает квалифицированных юристов. Не обходится и без ошибок — общеизвестно, что проект Закона о строительных компаниях вернулся в 1986 году из палаты лордов с проектами поправок, занявших несколько страниц. Иногда министры не могут узнать своих простых и четких идей, увидев, что с ними сделали в консультативном совете. Мне доводилось бывать на заседаниях комитета, когда никто не мог понять, что же означает тот или иной пункт законопроекта. Следует начать кампанию за ясный английский язык, чтобы покончить с подобными шедеврами белиберды.

Первая страница законопроекта представляет собой служебную записку, подготовленную заинтересованным ведомством, в которой объясняется содержание законопроекта, говорится, во сколько обойдется его осуществление и какие возможные последствия он будет иметь для работников бюджетной сферы. Это очень полезная вещь, особенно если законопроект сложный. После согласования наброска с департаментом его передают на рассмотрение комиссии по законодательству для окончательной проверки с участием Генерального атторнея — высшего чиновника юстиции, входящего в кабинет.

Но прежде кабинет должен решить, каким законопроектам отдать предпочтение в ближайшую сессию. Это решение обычно принимает в феврале Комиссия по внутренним делам, возглавляемая лидером палаты или лордом-председателем Совета (титулованный глава тайного совета; обычно этот пост совмещают с постом лидера палаты общин или палаты лордов, в зависимости от администрации), хотя изменения и коррективы можно внести и позже. Содержание тронной речи и ее главную направленность набрасывают вчерне и подают на утверждение кабинету к моменту начала летних парламентских каникул; окончательный проект речи кабинет утверждает осенью. Ответственность за то, чтобы законодательная программа правительства прошла невредимой через все стадии рассмотрения в парламенте на протяжении сессии, возложена на главного «хлыста» и лидера палаты. При планировании своей работы они должны принимать в расчет некоторые особенности сессии.

Например, летние каникулы в палате лордов могут оказаться короче, чем в палате общин, поскольку спорные законопроекты часто пробираются через все стадии рассмотрения в нижней палате только к концу весны, поэтому лордам приходится вернуться пораньше, чтобы провести нерассмотренные законопроекты через стадию комитета, доклада и третьего чтения. Все финансовые вопросы тоже надо решать вовремя. Проект государственного бюджета представляют и ставят на голосование три раза в год, а затем облекают в установленную форму проект Закона о Государственном фонде (см. главу тринадцатую). Планы по расходам и доходам представляют весной в законопроекте об ассигнованиях, который следует доработать к 5 августа.

Теперь парламентские сессии длятся дольше, чем когда бы то ни было: в 1971/72 году — 180 дней, в 1983/84-м — 213 дней. Решение о продолжительности каникул принимает правительство, объявление о них делают за три-четыре недели до роспуска парламента. Предположения о дате начала летних каникул начинают строить в конце мая или в июне, причем правительственные координаторы дают неверную информацию членам собственной партии и оппозиции, чтобы попытаться ускорить деятельность палаты (циничный взгляд «хлыстов» на предмет состоит в том, что они предпочли бы, чтобы депутаты вовсе не обсуждали законопроекты, а просто голосовали; если же им нужно выступить, пусть говорят поскорее и переходят к голосованию). Больше всего по поводу летних каникул волнуются шотландские депутаты — не потому, что они ленивы, а потому, что у их детей школьные каникулы заканчиваются примерно 12 августа. Если парламент распустят поздно, шотландцы не смогут провести отпуск с детьми. На самом деле продолжительность каникул редко изменяется: три недели на Рождество, неделю на Пасху, неделю на весенние каникулы и 11–12 недель поздним летом и ранней осенью. После летних каникул палата общин обычно снова собирается на две недели или больше, а палата лордов — на три недели или больше, если дел невпроворот, обычно в октябре, пока не будет официально возвещено об окончании сессии.

С 1867 года всеобщие выборы должны проводиться, по меньшей мере, каждые пять лет, причем дата выборов устанавливается исключительно действующим премьер-министром. С 1945 года еще ни один парламент не дорабатывал до конца; в среднем между выборами проходило 3 года и 4 месяца. Время от времени раздаются призывы к созыву парламентов с четко установленным сроком работы, но поскольку премьер-министры ревниво оберегают свое право выбора, шансов на перемены нет никаких.

Прошли века, прежде чем парламентские сессии удлинились и сделались более частыми. Средневековые монархи созывали парламенты только тогда, когда им требовались новые налоговые поступления. Это было по душе членам парламента (рыцарям и представителям независимых городов), а также их избирателям. Первые находили присутствие в парламенте обременительным, а вторые радовались, что им не нужно платить расходов на содержание парламентариев — по четыре шиллинга в день на представителей графств и по два шиллинга в день на представителей городов, не считая дорожных издержек. После Войны Алой и Белой розы оппозицию монарху со стороны аристократии практически уничтожили, поэтому парламент можно было и не созывать. Он начал собираться чаще в XVI веке, особенно после Реформации. Генрих VIII, например, созывал парламент девять раз, включая долгий «Реформационный парламент» 1529–1536 годов, который провел семь коротких сессий, продлившихся в общей сложности 18 месяцев. Елизавета I созвала десять парламентов, проведших в целом 13 сессий. В общей сложности в ее царствование парламент прозаседал только 140 недель на протяжении почти сорока пяти лет. Стюарты, разумеется, вообще не были склонны созывать парламент, так что лишь после «Славной Революции» 1688 года парламентские сессии стали немного напоминать нынешние.

В конце XVII и на протяжении XVIII века перемены происходили скачкообразно. Например, Уолпол попытался устроить так, чтобы сессии начинались на Новый год и продолжались всего четыре месяца, поскольку он полагал, что «перерывы на Рождество больше располагают к интригам, чем по любому другому случаю». К концу XVIII столетия ежегодная сессия продолжалась с ноября по май с перерывом в четыре-пять недель на Рождество и дней десять на Пасху — спикер Онслоу заклеймил эту «новомодную практику» в 1759 году.

К XIX веку сессия занимала уже почти весь год, однако длилась с января по декабрь, прерываясь летом на два месяца. Но и тогда сессия редко продолжалась весь год, как в 1924/25 году, когда она началась сразу после всеобщих выборов и продлилась с 9 декабря 1924 года до 22 декабря 1925 года. Несколько лет спустя, в 1931 году, сессия началась осенью, и установилась современная схема, когда сессия начинается в октябре — ноябре и заканчивается почти год спустя.

К концу сессии парламент примет большинство законов, запланированных правительством (если не все), а может быть, еще один-два срочных законопроекта.

Неделя в палате общин

Правительственный парламентский координатор вместе с лидером палаты осуществляет еженедельное, а в общем-то и ежедневное руководство ее делами. Палата общин собирается каждый день, с понедельника по четверг, в половине третьего дня, а по пятницам — в 9–30 утра, расходясь, соответственно, в 22.00 и в 14.30. К этому моменту главные вопросы на повестке дня должны быть рассмотрены, в противном случае спикер сообщает, что «правило десяти часов», не допускающее прений после этого времени, временно отменено, чтобы продолжить начатые дебаты. Или же ставится вопрос о закрытии заседания (если только на 22.00 не намечено других вопросов). Выносится на обсуждение предложение о том, чтобы продолжить дебаты в другой день.

Традиция, по которой спикер выбирает тему и выступающих, восходит к 18 января 1944 года, когда тогдашний спикер сформулировал данные правила. Устные вопросы задаются каждый день, за исключением пятницы. Пятница часто отводится под рассмотрение частных дел, и распорядок дня был изменен в 1980 году, чтобы депутаты могли выехать в свои избирательные округа. В целом в этот день государственные дела почти не рассматриваются, за исключением важных заявлений правительства. Нынешнее правительство пообещало, что палату не будут задерживать позже

15.00, разве что в самых экстренных случаях.

В 15.30 в четверг лидер палаты оповещает депутатов о повестке дня на следующую неделю, отвечая на соответствующий запрос от лидера оппозиции. На самом деле и лидер оппозиции, и «теневой кабинет» уже знают о программе, поскольку она обсуждалась парламентскими координаторами от правительства и оппозиции и лидером палаты.

Лидер палаты

Он отвечает за руководство палатой и продвижение дел. Разделение ролей лидера палаты и премьер-министра — недавнее нововведение, которое было утверждено официально в 1942 году, во время Второй мировой войны, и подтверждено правительством Эттли в 1945-м. В очередной раз родоначальником этой должности можно назвать сэра Роберта Уолпола, который управлял палатой в интересах короля и вполне может считаться первым лидером палаты так же, как и первым «премьер-министром» (тогда это слово было почти что бранным). Это согласуется с практикой, просуществовавшей до 1916 года, по которой премьер-министр из палаты общин был также лидером палаты, а разделение этих должностей требовалось только тогда, когда премьер-министр являлся членом палаты лордов. В 1916–1942 годах премьер-министр иногда являлся лидером палаты, а иногда нет.

Уолпол был первым королевским министром с 1722 года до своего падения в 1742 году. Его сменил Генри Пелэм, подготовленный к исполнению этой роли Уолполом и установивший свою власть над палатой к 1745 году. Десять лет спустя, когда Пелэм отошел от должности, вопрос о руководстве палатой общин снова вышел на передний план, поскольку Георг II вернулся к практике назначения главного министра из числа лордов. Он быстро понял, что кто-то должен руководить палатой общин от его имени, а палату лордов для этого использовать невозможно. В XVIII веке управление страной было полюбовно разделено между палатой общин и королем. Лидер палаты должен был руководить ею от имени короля, чтобы гарантировать, что ее постоянная перегруппировка не идет вразрез с королевской волей.

Однако в XIX веке, с развитием партийной системы, лидер палаты постепенно начал играть иную роль, да и сам этот термин вошел в употребление только тогда. Роль лидера палаты была обозначена Гладстоном: он «предлагает и в большой мере устанавливает направление всех важных дел, следит за поступками своих коллег и поддерживает их единство, проявляет инициативу в вопросах ритуала и дает палате советы в случае возникновения трудностей». Портрет, очерченный Гладстоном, несколько идеализирован, однако он верно отражает круг обязанностей лидера палаты. Большинство времени, отводимого для прений в парламенте, занимают правительственные дела, улаживание которых возложено на лидера палаты, хотя детали, под его руководством, устраивает главный правительственный «хлыст». Лидер палаты отвечает за планирование дел не только на протяжении всей сессии, но и каждую неделю. Это всегда было нелегкой задачей. Сэр Уильям Аркур, бывший в 1890-х годах министром финансов и исполнявший обязанности лидера палаты при Гладстоне, так описал свою жизнь: «Когда я болен, я в постели. Когда не болен, я в палате общин».

«Хлысты»

Главные «хлысты» от правительства и оппозиции обсуждают дела на предстоящую неделю по понедельникам и четвергам, а иногда еще и в среду, если переговоры идут трудно. Главному «хлысту» от оппозиции предстоит доложить о программе на следующую неделю «теневому кабинету» на его регулярном собрании в 17.30 в среду, чтобы тот мог решить, какого представителя оппозиции выпустить на открытии и завершении дебатов и какую повестку следует (или не следует) рассылать — с одинарным, двойным или тройным подчеркиванием. Лидер оппозиции может принять решение по вопросу, который будет обсуждаться в «день оппозиции» (таких дней обычно бывает 19 за сессию, и они предоставляют возможность для общей дискуссии по внутренним и международным вопросам), или отложить это решение до следующей недели. Главный «хлыст» от правительства отчитывается о программе на следующую неделю на утреннем заседании кабинета по четвергам.

В четверг днем о планах на предстоящую неделю сообщают палате, и начинаются «вопросы по повестке дня». Лидер оппозиции на самом деле знает, о чем пойдет речь, однако дает оппозиции шанс покритиковать правительство, держащее под своим контролем деятельность парламента, поскольку ему не удалось вытребовать время на дебаты по кое-каким вопросам, которые, возможно, правительство предпочло бы не обсуждать, или потому, что оно оборвало прения по важному законопроекту. Рядовые депутаты могут предложить провести прения по проблемам избирателей или чему-нибудь в этом роде, однако вряд ли их требование будет удовлетворено. Спикер Ветерилл смотрит сквозь пальцы на множество вопросов по повестке дня, поднимаемых депутатами, считая, что у тех и так мало возможностей привлечь внимание к проблемам своих избирателей, а прения по повестке дня дают им шанс высказаться и, возможно, пару строк в местной прессе. Прения по повестке дня обычно длятся полчаса.

Депутаты любят привлекать внимание лидера палаты к своим утренним предложениям по повестке дня. Шансы на то, что эти предложения будут обсуждаться, практически равны нулю, даже если порой под ними подпишутся более половины членов палаты, как иногда бывает; тем не менее это мимолетная возможность для депутата поставить вопрос, который ему интересен, и снискать некоторую личную известность. С годами количество утренних предложений к повестке дня неуклонно возрастает, примерно на тысячу за сессию. Парламентарии постарше отмечают снижение статуса этих предложений: раньше их было меньше, и они тщательно изучались. От них есть своя польза: это барометр общественного мнения, однако некоторые говорят, что теперь повестка дня в палате общин — словно стена, размалеванная граффити. Депутаты поняли, что на повестку дня распространяются парламентские привилегии, так что это полезный инструмент для привлечения внимания, например, к коррупции в Сити, позволяющий передавать сведения из первых рук в средства массовой информации. Прения по повестке дня придают еще большую известность утренним предложениям рядовых депутатов. Лидер палаты обычно вежливо отвечает, что, к сожалению, для обсуждения этой темы не хватает времени.

В пятницу утром депутаты получают срочной почтой повестку. Вот образец лейбористской повестки на 4 и 5 июля 1988 года:

ЛИЧНО И КОНФИДЕНЦИАЛЬНО ПАРЛАМЕНТСКАЯ ФРАКЦИЯ ЛЕЙБОРИСТСКОЙ ПАРТИИ

ПОНЕДЕЛЬНИК 4 июля 1988 Заседание палаты в 14.30

1. Проблемы энергетики применительно к Уэльсу

2. Проект Закона о доказательстве по гражданскому делу (из палаты лордов): дослушивание. (Дональд Дьюар) ВАШЕ ПРИСУТСТВИЕ ОБЯЗАТЕЛЬНО

3. ПРОЕКТ ЗАКОНА ОБ ЭЛЕКТРИЧЕСТВЕ КОМИТЕТ И ДОСЛУШИВАНИЕ (ФИНАНСОВЫЙ АСПЕКТ)

(ШОТЛАНДИЯ)

(Дональд Дьюар и Джон Макстон)

ВАШЕ ПОСТОЯННОЕ ПРИСУТСТВИЕ ОБЯЗАТЕЛЬНО

4. ПРОЕКТ ЗАКОНА О ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ ДОСЛУШИВАНИЕ (ИЗ ПАЛАТЫ ЛОРДОВ)

(Джон Фрейзер)

ВАШЕ ПОСТОЯННОЕ ПРИСУТСТВИЕ ОБЯЗАТЕЛЬНО

5. Предложение о принятии к сведению документов ЕС об ограничении выбросов загрязняющих агентов крупными мусоросжигающими заводами. Подробности приводятся в официальном сообщении.

(Алан Робертс)

ВАШЕ ПОСТОЯННОЕ ПРИСУТСТВИЕ ОБЯЗАТЕЛЬНО

6. Частные законопроекты 19–00

Проект Закона о грузовом терминале Норт-Киллингхольм

(Тони Ллойд)

ВТОРНИК 5 июля Начало заседания палаты

в 14.30

1. Полемика по занятости К министерству образова

ния и науки

2. Десятиминутная дискуссия по законопроекту Запрет на повышение договорной цены — д-р Мартин

3. День оппозиции 16-й выделенный день Дебаты об УГРОЗЕ ВСЕОБЩЕЙ БЕСПЛАТНОЙ СИСТЕМЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ по предложению оппозиции. (Робин Кук и Гарриет Харман)

СОСТОИТСЯ ГОЛОСОВАНИЕ.

ВАШЕ ПРИСУТСТВИЕ К 21.00 КРАЙНЕ НЕОБХОДИМО

4. Предложение по поправкам к Положению об образовании (субсидированные места) (Дерек Фатчетт). ВАШЕ ПОСТОЯННОЕ ПРИСУТСТВИЕ НЕОБХОДИМО

5. Предложение о режиме дискриминации по половому признаку (Северная Ирландия)(May Молам).

ВАШЕ ПОСТОЯННОЕ ПРИСУТСТВИЕ ОБЯЗАТЕЛЬНО

В повестке сообщаются программа на каждый день, предполагаемое время голосования и то, насколько оно важно. Обычно в ней подтверждаются время и степень необходимости присутствия, о чем депутатам уже сообщалось на собрании фракции в четверг вечером. Одинарное подчеркивание означает, что присутствие депутата попросту желательно, двойное подчеркивание показывает, что депутату лучше бы прийти, тройное — что его отсутствие может оправдать только серьезная болезнь или отлучка по парламентским делам с разрешения «хлыстов». Депутаты от правительства и оппозиции могут образовывать «пары», то есть уговориться о том, что никто из них не станет голосовать в эти два дня, чтобы они могли отлучиться из палаты, и их отсутствие не сказалось бы на результате голосования. Обычно «спаривание» возможно, если повестка ограничивается двойным подчеркиванием. Это давно укоренившаяся практика, однако время от времени лидеры той или иной политической партии приостанавливают ее применение. Например, Маргарет Тэтчер, будучи лидером оппозиции, не позволяла «спаривания» даже по причине болезни. Лейбористам, когда их правительство оставалось в меньшинстве, приходилось привозить депутатов в каретах «скорой помощи», как бы они ни были больны, лишь бы они могли «кивнуть» в сторону нужного помещения при голосовании.

Их голоса записывали, даже если они не могли пройти своими ногами в комнату для голосования.

Происхождение повесток и вообще всей этой системы неясно. Если определить повестку как письмо, разосланное «друзьям», чтобы заполнить палату и обеспечить исход голосования, то самые первые повестки, подчеркнутые аж шестью линиями, были посланы «друзьям короля» в палате общин в 1621 году. В XVII веке рассылка таких писем была обычным делом; правящий монарх посылал их ограниченному числу своих «друзей», однако члены парламента, не поддерживавшие короля, считали их незаконными. 27 октября 1675 года в палате общин прошли дебаты, завершившиеся принятием решения о том, что «членов сей палаты следует призывать послужить палате только воззванием», — иначе говоря, всех депутатов следует вызывать в парламент только таким образом.

Повестка в ее сегодняшнем виде развилась из «циркулярных писем» XVIII века, когда каждому члену одной политической фракции рассылались одинаковые письма. Политических партий в современном понимании тогда не было, хотя существовали четыре основные фракции: графства, виги, тори и двор, в которых не было ничего, напоминающего привычную нам современную партийную организацию. От «друзей» администрации ожидали лишь общей поддержки, тогда как по другим вопросам им предоставлялась значительная независимость, но лишь пока правительство не оказывалось под угрозой свержения. Во время королевской речи члены парламента выстраивались в ряды, указывающие, кто из них к какой фракции принадлежит. Такое распределение в начале сессии имело решающее значение, потому-то и рассылали циркулярные письма, требуя присутствия «друзей». Каждый член фракции соглашался придерживаться ее линии, определяемой на неофициальных собраниях.

Например, при Роберте Уолполе «друзей» администрации пригласили встретиться с лидером палаты в «Кокпите» — пабе или клубе в Уайтхолле — вечером перед открытием сессии. Его преемники продолжили традицию таких собраний, типичное описание одного из которых приводится в «Джентльмене мэгэзин» за ноябрь 1742 года: «Понедельник, 15-го числа. В «Кокпите» собрались 178 членов палаты общин, которым была зачитана речь Его Величества, встреченная с одобрением». Циркулярные письма XVIII века выглядят верхом учтивости по сравнению с непререкаемыми повестками, которые теперь получают депутаты. Вот это, например, было прислано Уильяму Мюру 23 октября 1753 года:

«Сэр,

Поскольку на 15-е число следующего месяца назначено заседание парламента, на котором предполагается обсудить государственные дела, я беру на себя смелость известить Вас о том, что Ваше присутствие с самого начала заседания доставит удовольствие Вашим друзьям и в особенности Вашему покорному и смиренному слуге.

Г. Пелэм».

Генри Пелэм был тогда лидером палаты. Рассылка подобных писем получила широкое распространение в XVIII веке, а в середине столетия их, вероятно, сменили извещения, напоминавшие современные повестки.

Слово «хлыст» (whip) связано с охотой: таким хлыстом был вооружен выжлятник, который должен был присматривать за собаками, чтобы свора не разбегалась по полю. Первое упоминание о появлении «хлыстов» в палате общин восходит к дебатам в 1769 году, когда Эдмунд Бёрк, депутат от Бристоля, заявил, что правительство послало за своими друзьями «на Север и в Париж, собирая их в кучу — лучшего слова не подберешь». В конце века Джордж Бинг стал «первым постоянным «хлыстом» от оппозиции». После реформы избирательной системы в 1832 году число правительственных «хлыстов» увеличилось с двух до пяти-шести: главного «хлыста», который обычно, но не всегда, был министром финансов, и четыре-пять младших «хлыстов» — лордов-уполномоченных; им повестки рассылались с тройным подчеркиванием. К концу XIX века конторы «хлыстов» и у консерваторов, и у либералов стали хорошо отлаженными механизмами, а троекратное подчеркивание уже казалось недостаточным: стали рассылать повестки, подчеркнутые четырьмя, а то и пятью линиями.

«Хлыстов» обычно описывают как членов партии, поддерживающих дисциплину среди депутатов, но на самом деле они играют административную роль. У каждой партии в Вестминстере есть свои «хлысты». В настоящий момент у консерваторов их 14, у лейбористов — 11, у социал-демократов, социалистов и либеральных демократов — по одному. Все правительственные «хлысты» являются министрами короны и получают министерскую зарплату; три старших «хлыста» оппозиции тоже получают особую зарплату — единственные из членов оппозиции, не считая ее лидера. Работа главных «хлыстов» и их заместителей отнимает много сил. Им приходится проводить большую часть времени в парламенте, но не выступать ни в палате, ни в комитете: они должны занимать беспристрастную позицию в отношении разных фракций внутри их собственной партии. Один «хлыст» от каждой главной партии всегда должен присутствовать на заседании палаты и постоянного комитета.

Вместе с лидером палаты правительственные «хлысты» несут ответственность за ведение дел в палате общин и за контакты с «хлыстами» оппозиции. Правительству и оппозиции приходится сотрудничать, поскольку парламенту надо управиться со всеми делами, намеченными на сессию, а этого можно достичь лишь путем переговоров, соглашений и компромиссов между правительственными и оппозиционными «хлыстами». Рядовые депутаты партии большинства и оппозиции часто с подозрением относятся к этим соглашениям, напоминающим сговор, но без них не обойтись, если правительство хочет получить шанс провести свои законы через парламент, а оппозиция — шанс их не пропустить. Такие соглашения заключают, зная, что после выборов положение может измениться с точностью до наоборот, и тогда партия большинства вновь попросит оппозицию о сотрудничестве. Малые партии часто жалуются на такие сговоры, к участию в которых их не приглашают, и могут напомнить о своем присутствии, отказавшись сотрудничать.

«Хлысты» также отвечают за общение внутри своей партии. Один из лучших главных «хлыстов» парламентской фракции лейбористов, Джон Силкин, так описал свою работу: это «канал сообщения между «заднескамеечниками» и «переднескамеечниками», возможность сообщить в задние ряды, чего от них хотят передние, и известить передние ряды о том, что, по мнению задних, должно быть сделано. Когда я был главным «хлыстом», я видел, что мнение каждого отдельного депутата-лейбориста по каждому отдельному политическому вопросу принимается во внимание. Я мог представить кабинету подробный отчет о том, как относятся к его политике члены парламентской фракции лейбористов».

Качества, которыми должен обладать главный «хлыст», описал Дизраэли: это «любезная гибкость, мастерское самообладание и совершенное знание людей». Главный парламентский координатор и его команда побуждают членов своей партии голосовать согласно партийной линии и информируют партийных лидеров о взглядах и настроениях во фракции. Они должны предупреждать партийное руководство о любых проблемах: возникли ли у какого-нибудь депутата семейные или финансовые неурядицы, трудности в местной партийной ячейке или в избирательном округе. «Хлысты» многое знают о депутатах от своей партии, поэтому они должны уметь хранить тайну. В парламенте они играют роль администрации и отдела кадров и проводят в палате долгие часы, не имея даже возможности выступить в прениях.

Чтобы управлять сегодняшней парламентской фракцией, «хлыст» (женщин на этой должности еще не было) конечно же должен обладать некоторыми из качеств, перечисленных Дизраэли, хотя главные парламентские организаторы теперь уже не могут применить почти никаких реальных санкций. Они могут «стимулировать» депутатов (запрет на загранпоездки) или пригрозить им продолжительным постоянным комитетом или неназначением на министерские посты (они уполномочены давать рекомендации отборочному комитету). Депутаты могут оказаться к этому нечувствительны. Джаспер Мор, координатор тори в 1965 году, сделал для себя это открытие, когда отчитывал одного из депутатов, Эрика Херрингтона, за пропуски голосований. «Не отнимайте у меня время, — завопил депутат, — вы не можете дать мне ничего, что мне нужно!» В прошлом правительственные «хлысты» могли пригрозить упорным депутатам роспуском парламента — серьезная угроза, поскольку многим депутатам до послевоенного времени приходилось самим оплачивать расходы на выборы. Главный «хлыст» может распределять награды, и до 1886 года он располагал «секретным фондом» в 10 тысяч фунтов золотом, который мог тратить по своему усмотрению. Казалось бы, что с увеличением числа «профессиональных» депутатов власть «хлыстов» должна возрасти, но на самом деле депутаты теперь гораздо чаще восстают против собственной партии, даже если та находится у власти, чем в 1950–1960-е годы. Один депутат от консерваторов назвал парламент 1987 года «парламентом заднескамеечников».

Тем не менее депутаты обычно строго придерживаются линии своей партии в голосовании по вопросам, подчеркнутым тройной чертой, — не потому что «хлысты» могут в противном случае применить к ним серьезные санкции, а потому, что они стремятся поддерживать политику партии в общем и целом. Разумеется, иногда они не подчиняются такой повестке. Существенное число депутатов-консерваторов проголосовало против собственного правительства по проекту Закона о защите официальной информации, предложенному Ричардом Шепардом, а также по поправке к проекту Закона о финансировании местных органов власти (О подушном налоге) в сессию 1987/88 года. Столь серьезные неудачи свидетельствуют о том, что либо «хлысты» не сообщили правительству о настроениях рядовых депутатов, либо правительство не приняло это к сведению. С другой стороны, если депутат не желает поддержать свою партию в момент важного голосования, он должен пойти и объяснить свою позицию парламентскому координатору, и депутаты, постоянно расходящиеся во мнении с «хлыстом», рискуют навлечь на себя неприятности в местном отделении партии. Консервативная партия никогда не «изымала повестку» ни у одного депутата: это подразумевает исключение из парламентской фракции, депутат не допускается на партийные собрания и не получает повесток. Лейбористы отказались от этой практики, когда главным «хлыстом» стал в 1966 году Джон Силкин, депутат от Дептфорда, однако парламентская фракция решила временно исключить из партии на три месяца Рона Брауна за то, что тот в апреле 1988 года швырнул на пол булаву и повредил ее.[27]

В парламентских фракциях лейбористов и консерваторов «хлысты» организованы по региональному и тематическому принципу. Например, в каждой партии есть «хлыст» по финансовым вопросам и «хлыст» по Юго-Западной Англии. Финансовый координатор присутствует в палате во время всех основных дебатов по экономическим вопросам, прений по бюджету и Государственному фонду, а также на заседаниях постоянного комитета по Государственному фонду. Финансовые «хлысты» от правительства и оппозиции обсуждают между собой подробности относительно того, сколько времени отвести на рассмотрение Государственного фонда в комитете, а важные переговоры о том, какие положения вынести на обсуждение в палате, а какие — выше, в комитет, проводятся «переднескамеечниками» правительства и оппозиции в присутствии обоих координаторов. «Хлысты» также должны определить настроения в парламентских фракциях по теме или географическому региону, за который они отвечают. Они сообщают руководству о любом проявлении недовольства на задних рядах. Если они этого не сделают, вина падет на них; например, когда координаторы консервативной фракции оказались не в курсе, что неповиновение в рядах рядовых тори приняло большой размах, и правительство в апреле 1986 года не смогло провести через второе чтение проект Закона о магазинах, имевший целью отменить фиксированные часы работы магазинов.

«Хлысты» одновременно информируют и дезориентируют депутатов своей же партии. Повестки теперь рассылают раз в неделю, хотя в XIX веке их посылали каждый день, и они должны были быть доставлены депутату на дом к половине десятого утра. В 1890 году главный координатор оппозиции написал повестку уже после окончания заседания палаты, затянув свою работу до абсурда: повестки тогда размножали путем литографии, а подчеркивания делались от руки. Эту систему описал сэр Джордж Ливсон-Гоуэр в книге, красноречиво названной «Годы напряженных усилий». «Хлыстам» до сих пор приходится выбиваться из сил, чтобы удержать депутатов в палате, если предстоит позднее голосование, используя такую уловку: «Да, голосование будет — через полчасика». Опытные депутаты никогда не спрашивают у координаторов, как долго продлится заседание палаты или когда парламент распустят на летние каникулы. Полицейские или рассыльные — гораздо более надежный источник информации.

Раньше в обязанности главного «хлыста» входили управление партией в масштабе страны и забота о том, чтобы местные партийные отделения находились в хорошей форме перед следующими выборами. Правительственный координатор мог помочь некоторым кандидатам покрыть расходы на выборы, и даже в премьерство Кэмпбелла-Баннермана в начале XX века в круг обязанностей «хлыста» входили «выдвижение и представление кандидатов в избирательных округах». На рубеже XIX и XX веков консерваторы опирались на поддержку Центрального бюро Консервативной партии, а либералы — на Центральный союз Либеральной партии; в Лейбористской партии отдел парламентских координаторов никогда не играл подобной роли, да и создан он был только в 1918 году. Парламентские обязанности «хлыстов» стали чересчур обширны, чтобы позволить им играть реальную роль в партийном строительстве в масштабе страны. К 1899 году «хлыстов» использовали при почти всех голосованиях, а к началу XX века влияние правительства на регламент работы парламента стало безраздельным. Работа парламентских координаторов от каждой политической партии ныне ограничена рамками парламента, который в последние годы становится всё более неуправляемым, и отнимает у них все время и силы.

День в палате общин

«Господин спикер!», «Посторонние, шляпы долой!» — разносится эхом по коридорам палаты общин каждый день в 14.30 с понедельника по четверг и в 9–30 по пятницам. Спикер медленно, с чувством собственного достоинства шествует из своей резиденции в Вестминстерском дворце по Библиотечному коридору через Верхний зал ожидания в Центральный зал, обычно заполненный посетителями, оттуда в зал для депутатов и наконец входит в палату. Когда спикер проходит через зал для депутатов, рассыльные выстраиваются в шеренги по обе стороны от процессии, а депутаты стоят тихо, пока спикер не войдет в палату. Как только раздается восклицание: «Спикер на молитве!», жужжание голосов в зале депутатов возобновляется.

В процессию спикера входят привратник, носящий нагрудный знак королевского гонца 1755 года, парламентский пристав, несущий булаву, сам спикер, паж, несущий шлейф, священник и секретарь. Спикер одет в черный придворный костюм с льняной отделкой, а поверх него надевает черную шелковую мантию со шлейфом; на голове у него длинный серый завитой парик и треуголка. Этот костюм, как однажды выразился виконт Тонипанди, бывший спикер Томас, «Джон Уэсли[28] признал бы сразу». По его мнению, придворный костюм сам по себе дисциплинирует.

По торжественным случаям, например на церемонии открытия парламента, спикер надевает мантию из черного атласа, шитую золотом, с золотым галуном на вороте и рукавах. Заместители спикера одеты в смокинги, за исключением, разумеется, женщин — никто не позаботился о том, чтобы придумать для них особый дисциплинирующий костюм! Джин Харви Андерсон, бывшая заместителем председателя бюджетной комиссии с 1970 по 1973 год, однажды сказала в интервью «Таймс», что носила «исполнительную» одежду. Бетти Бутройд, первая лейбористка, назначенная заместителем спикера в июле 1987 года, тоже носит обычный строгий костюм. Вскоре после ее назначения один озадаченный депутат спросил ее, как к ней обращаться. Та поднялась с кресла спикера и твердо ответила: «Называйте меня «мадам»».

В зале заседаний булаву кладут на стол против кресла спикера. Спикер и священник занимают свои места, последний говорит: «Помолимся», и оба становятся на колени на скамеечки для молитвы; депутаты остаются стоять, но расходятся по своим местам. Обычно эта церемония проводится со строжайшим соблюдением ритуала, однако 11 января 1988 года она была прервана из-за протеста одного депутата. Депутат Джон Хьюз вмешался, настаивая на срочном рассмотрении дела одного младенца из Ковентри, ожидающего операции на сердце. Его слова прозвучали на фоне всеобщей обеспокоенности по поводу недостаточного финансирования государственной системы здравоохранения и, следовательно, откладывания операций. Спикер «указал» на него за такое беспрецедентное поведение, и палата поддержала его решение 152 голосами против 23-Хьюза удалили из парламента на пять дней.

Молитвы стали частью рабочего дня еще в XVI веке. Сэр Уиллоби д’Юз записал в своем «Дневнике палаты общин» о решении, принятом по предложению спикера Кристофера Рэя 4 апреля 1571 года, о том, что «в палате каждый день следует читать литанию во весь срок этого парламента, как было принято в предыдущем, а также читаемую господином спикером молитву, которую он сочтет подходящей для момента, начиная каждый день в восемь часов утра». Любой депутат, пришедший в палату после чтения молитв, должен уплатить «четыре пенса в виде пожертвований для бедных». Сегодня за прогул молитв нет установленного штрафа, однако неясно, когда от него отказались и сколько денег всего было пожертвовано «в пользу бедных».

После молитв спикер садится в кресло и призывает палату: «К порядку!» Обе команды с передних скамей, которые обычно дожидаются за дверью за креслом спикера, входят шеренгой и занимают свои места. Гражданские служащие усаживаются в отведенном для них месте. Посетители заполняют галерею для публики. Ежедневное сражение между правительством и оппозицией скоро начнется. Но прежде спикер или, при определенных обстоятельствах, один из главных парламентских координаторов сделает несколько официальных объявлений. Такие объявления — необычное дело, но если их нужно сделать, то до начала «правительственного часа».

Речь может идти о смерти какого-нибудь депутата или, что бывает реже, о его отставке. Если депутатское кресло освобождается по одной из этих двух причин, главный парламентский координатор партии, к которой принадлежал данный депутат, выдвигает предложение о проведении довыборов. Обычно депутатское место не пустует больше трех-четырех месяцев — это в большей степени обычай, чем закон. Иногда постановление о довыборах может быть предложено рядовым депутатом и поставлено на обсуждение, поскольку оно принадлежит к «обсуждаемым» вопросам. Самым необычным постановлением было то, что предложил сэр Питер Эмери, председатель специального комитета по процедуре — о проведении 15 довыборов в связи с отставкой депутатов от Ольстера в январе 1986 года. По этому вопросу можно было бы провести 15 отдельных дебатов, однако его приняли целиком.

Деннис Скиннер внес 7 июня 1985 года проект постановления о довыборах в валлийских округах Брекон и Рэднор. Ему удалось назначить прения по постановлению на пятницу — день частных законопроектов, — договорившись со спикером о том, что этот вопрос будет стоять первым на повестке дня. В связи с этим Энок Пауэлл, на чей законопроект о запрете исследований на человеческих эмбрионах (Закон о защите нерожденных детей) не хватило времени, подбил Эндрю Боудена, которому выпало по жребию выступать в этот день, вновь внести этот законопроект. Однако стойкие депутаты с легкостью могут проговорить о довыборах с 9–30 до 14.30, так что от законопроекта Энока Пауэлла на эту сессию избавились. Как выразился Деннис Скиннер, результатом стала «прогулка парламента по прекрасным местам Среднего Уэльса».