Глава девятая Депутатские законопроекты

Глава девятая

Депутатские законопроекты

Время от времени избиратели пишут своим депутатам, прося их «издать закон», и порой с удивлением узнают, что те этого не могут. На самом деле у депутатов есть мало возможностей для подобных инициатив, сводящихся к частным законопроектам, проектам законов с десятиминутным обсуждением и законопроектам, не выносимым на обсуждение. По уговору, министры и ведущие представители оппозиции не вносят таких законопроектов, так что эта возможность предоставляется 400–450 депутатам. Правительственные законопроекты обладают преимуществом перед всеми другими делами на каждом заседании парламента, так что время на частные законопроекты ограничено 12 пятницами для проектов законов или 8–9 для частных предложений и распределяется жеребьевкой. Начиная с 1960-х годов депутаты от всех партий в полном объеме использовали это время, проводя через палату законы обо всем — от развода до приютов для бездомных, — часто имеющие важные последствия для повседневной жизни людей.

Жеребьевка для частных законопроектов проводится в начале каждой новой сессии парламента, обычно в ноябре. Для участия в ней «заднескамеечники» записывают свои имена по порядку номеров в большую черную книгу: одни — по велению «хлыстов», другие — держа в голове какую-либо задумку. В последние годы одни возлагали надежды на удачную позицию при жеребьевке, чтобы внести законопроект об ограничении абортов, а другие мечтали попасть в первую шестерку, чтобы внести законопроект с целью воспрепятствовать ограничению абортов.[37] Жеребьевка проводится в одном из помещений комитетов этажом выше: председатель бюджетной комиссии вынимает из черного ящика, обитого кожей, 20 гардеробных номерков. Первые шесть депутатов, вытянувших жребий, имеют больше всего шансов провести свой законопроект. Их немедленно окружает пресса, желая узнать предлагаемую ими тему. Некоторые депутаты становятся счастливчиками неожиданно для себя, и результаты жеребьевки даже приводят их в растерянность. Частный законопроект — упражнение, отнимающее много времени, и в глубине души депутаты не хотели бы этим заниматься.

Любого депутата, не уверенного в своих законотворческих способностях, окружат советами — от конторы правительственных парламентских координаторов с подборкой надежных, простых законопроектов (которые желательны, но отнимают слишком уж много времени с точки зрения правительства) до предложений со стороны всевозможных групп давления, возникающих в поле зрения. Остин Митчелл, депутат-лейборист от Гримсби, вытянувший шестой номер во время первой жеребьевки после всеобщих выборов в июне 1983 года, получил 50 предложений, 20 из которых были возможными законопроектами (три — в наброске), а пять — «надежными лошадками». К последним принадлежал законопроект об ограничении совместного проживания, выдвинутый консультативным комитетом по охране здоровья студентов, который Митчелл отверг по совету Майкла Кокса, бывшего тогда главным парламентским координатором от оппозиции. Тот благоразумно изрек: «Совместное проживание даже пальцем не трогай. Это дело не пройдет, а ты сядешь в лужу». В конечном итоге Митчелл выбрал законопроект об отмене монополии солиситора (адвоката в суде низшей инстанции, консультирующего клиентов) на составление нотариальных актов о передаче имущества.

Когда законопроект составлен, отпечатан и представлен, ему надо преодолеть первую преграду: второе чтение. На эти прения отводятся шесть пятниц, еще шесть — на стадию доклада и третье чтение. Первые шесть депутатов записывают свои законопроекты на одну из пятниц, а следующие 14 — на вторую, третью или четвертую, в зависимости от того, насколько полемичными они считают первые законопроекты, которые предстоит рассмотреть в эти дни. Поскольку первый частный законопроект может занять все пятничное заседание с 9–30 до 14.30, существует мало шансов, что остальные законопроекты вообще будут обсуждаться. Иногда второй или третий законопроект может проскочить без второго чтения, не встретив возражений, даже если первый законопроект, назначенный на этот день, занял все время. Достаточно, чтобы всего один депутат крикнул: «Возражаю!» — и законопроект переместится в конец списка. Этот возглас не обязательно выражает несогласие с самим законопроектом, а попросту может означать, что депутаты хотят обсудить следующий законопроект, стоящий в списке. Интересные и полезные законопроекты могут сгинуть таким бесславным образом: например, 29 апреля 1988 года «досточтимые члены парламента» заявили возражение против законопроектов о здоровье и безопасности на производстве (о курении табака) и «О черных списках» (о доступе к информации). Последний имел целью предоставить право соискателям мест возможность узнать, не внесены ли они в «черные списки» — возможно, из-за своей профсоюзной деятельности.

Даже если депутаты закричат «возражаю», законопроект допустимо заявить на следующую пятницу, но он рискует снова провалиться, потому что депутаты могут опять возразить против него. Иногда дело заканчивается успешно, несмотря на такое обращение, как в случае с законопроектом Уильяма Маккелви о поправках к закону «О страховых полисах для замужних женщин» (Шотландия) в сессию 1979/80 года, который поддерживали сторонники законопроекта Корри об абортах. В другие моменты инициатор законопроекта, не вызывающего споров и назначенного к рассмотрению в этот день, может вдруг оказаться в центре внимания. Дело в том, что некоторые депутаты твердо настроены против одного из других законопроектов в списке, поэтому они «заговорят» первый законопроект, чтобы избежать прений и голосования по спорному тексту.

8 июля 1988 года имя возражающего просочилось, вопреки обыкновению, в «Официальный отчет о заседаниях», поскольку депутаты закричали: «Это сделал Уотфорд!», намекая на депутата от Уотфорда Тристрама Гарела Джоунса — парламентского координатора от правительства, который возразил против множества частных законопроектов в последний день, намеченный для их рассмотрения в сессию 1987/88 года. Расправа над законопроектами о сокращении рабочего времени, уничтожении бедности, запрете на печатание в газетах фотографий полуобнаженных девушек, о лишении неприкосновенности палаты общин была короткой. Остаток дня ушел на рассмотрение поправок, внесенных палатой лордов к трем частным законопроектам из пятидесяти представленных, чтобы те могли получить королевскую санкцию.

Даже если по первому законопроекту дня ведутся дебаты, ему грозит опасность «забалтывания». Инициатор законопроекта может отвести от себя этот рок, выдвинув предложение о прекращении прений, обычно часа в два, после чего следует голосование о втором чтении. Некоторые законопроекты проваливаются на этой стадии, поскольку в палате не набирается кворум, чтобы проголосовать за прекращение прений. Законопроект Кевина Макнамары о внесении поправок в Закон о социальном пособии по материнству не прошел второе чтение в сессию 1979/80 года, поскольку к моменту голосования о прекращении прений в палате было только 95 депутатов. Это интересно с той точки зрения, что в ту же сессию рассматривался частный законопроект об ограничении абортов. Для кворума нужны сто депутатов, однако инициатору законопроекта трудно уговорить такое количество коллег присутствовать в пятницу, когда у них запланировано столько дел на выходные в своем избирательном округе. Депутат, представляющий законопроект, вынужден сам становиться «хлыстом», чтобы на заседание пришло как можно больше коллег, разделяющих его взгляды. Голосование по частным законопроектам обычно ведется не по партийному принципу, тут уже каждый депутат решает сам за себя. Этот обычай был нарушен правительством консерваторов в 1988 году: депутатам их фракции разослали повестку с тройным подчеркиванием, предписывая проголосовать против законопроекта о защите официальной информации, внесенного Ричардом Шепардом, депутатом-консерватором от Олдридж Браунхиллз. Законопроект, который должен был реформировать Закон о государственной тайне, был провален 271 голосом против 234, с перевесом в 37 голосов. Однако 19 тори проголосовали за этот законопроект, а если учесть воздержавшихся, то примерно 50 депутатов-консерваторов не подчинились повестке. Тем не менее этот законопроект заставил министра внутренних дел пообещать изменить Закон о гостайне в сессию 1988/89 года.

Если законопроект прошел второе чтение, его передают на рассмотрение в постоянный комитет, в точности как правительственный законопроект. Обычно им занимается комитет С (остальные — А, В, D, Е и F — заняты правительственными законопроектами). Состав комитета, в котором заседают 17 депутатов, отражает соотношение голосов во время голосования после второго чтения, однако в отличие от правительственных законопроектов депутаты от правительственной партии и оппозиции сидят вместе: сторонники законопроекта по одну сторону, противники — по другую. В работе комитета выделяется только одно «окно», так что и здесь существуют возможности для откладывания в долгий ящик На законопроекты, ничего из себя не представляющие, может уйти ужасно много времени, чтобы более полемичные документы не добрались до стадии комитета. Постоянные комитеты, рассматривающие частные законопроекты, обычно заседают в среду утром, с десяти утра до часу дня, однако комитет может принять предложение о том, чтобы собираться чаще. Например, в 1977 году законопроекту о внесении поправок в Закон об абортах, представленному Уильямом Беньоном, депутатом-консерватором от Милтон-Кинз, посвятили десять заседаний, три из которых продолжались всю ночь. Сторонники законопроекта надеялись таким образом ускорить его прохождение через комитет. Противники же решили придержать законопроект в комитете, обсуждая каждое его положение во всех подробностях и стремясь вносить поправки. Шесть депутаток-лейбористок и один депутат-консерватор проговорили за это время больше ста часов, к вящему удивлению инициатора законопроекта, который выдвинул предложение об увеличении числа заседаний, чтобы законопроект прошел через комитет за пару дней. В этом конкретном случае затягивание комитетской стадии было крайне важным, чтобы стадия доклада и третье чтение не состоялись вообще. Близились летние каникулы, и к тому времени, когда стадия комитета завершилась, уже не осталось ни одной свободной пятницы для частных законопроектов, а правительство отказалось предоставить дополнительное время. Если какой-нибудь вопрос глубоко затрагивает интересы обеих сторон, те используют все доступные им парламентские методы для достижения своей цели.

Когда частный законопроект пройдет через стадию комитета, он возвращается в палату на стадию доклада и третье чтение. Только выдержав все эти испытания, он попадает в палату лордов — точно так же, как правительственный законопроект. Стадия доклада и третье чтение могут оказаться столь же непредсказуемыми, как и второе чтение. Джон Корри, бывший депутат-консерватор от Каннингема, представил в сессию 1979/80 года законопроект о внесении поправок в Закон об абортах, который получил во втором чтении большинство в 144 голоса. Эта сессия оказалась длиннее обычного и продлилась 15 месяцев из-за всеобщих выборов в июне 1979 года. На стадию доклада и третье чтение выпало семь дней вместо обычных шести, однако первые два ушли на прения по поправкам к пункту 1, третий день отдали под законопроект о ремнях безопасности, четвертый потратили на поправки к пункту 2 законопроекта Корри, пятый — на законопроект о транспортных льготах для инвалидов (Шотландия) и снова законопроект о ремнях безопасности. Дебаты по законопроекту Корри возобновились на шестой день, рассматривалось огромное количество поправок, по ним проводилось голосование, но законопроект так и не добрался до третьего чтения, исчерпав все отпущенное время. Он занял почти половину времени, выделенного на рассмотрение частных законопроектов в ту парламентскую сессию, но его изучение пришлось на самую горячую пору. Возможно, этот опыт стал для Корри уроком: в следующую сессию, вытянув первый номер во время жеребьевки, он успешно провел через парламент законопроект под заглавием «О болезни рыб».

Обычно правительство предпочитает оставлять дела, связанные со спорными вопросами морали или социальными реформами в области нравственных норм, на волю частной законодательной инициативы, в основном потому, что члены его собственной партии, как внутри, так и вне парламента, придерживаются противоположных точек зрения по таким вопросам и рассматривают их как дело совести каждого отдельного человека, а не партийной идеологии. Например, в докладе комитета Вулфендена в 1957 году утверждалось, что сексуальная связь между лицами одного пола, совершаемая частным образом по обоюдному согласию между совершеннолетними, более не должна считаться преступлением. Ни действовавшее тогда правительство консерваторов, ни правительство лейбористов, сменившее его в 1964 году, не издавали законов по данному вопросу, считая его слишком деликатным. Десять лет спустя была предпринята реформа благодаря частному законопроекту. Он открыл серию законопроектов, посвященных социальным реформам в I960–1970-е годы. К ним относятся законопроекты Дэвида Стила о разрешении абортов, проект закона о разводах 1969 года, внесенный лейбористом Алеком Джоунсом, и Закон о хронических больных и нетрудоспособных гражданах 1970 года, представленный лейбористом Альфом Моррисом.

Каждый из этих законопроектов получил от правительства дополнительное время на рассмотрение в парламенте, как правило, на стадии доклада и третьего чтения, потому что правительство либо поддерживало принцип того или иного законопроекта, либо признавало, насколько сильны соответствующие настроения в палате и во всей стране. И консерваторы, и лейбористы, находившиеся у власти в 1970-е годы, предоставляли правительственное время для рассмотрения частных законопроектов, однако с 1979 по 1987 год только три законопроекта получили такую помощь на стадиях комитета, доклада или третьего чтения. Конечно же обычно это обеспечивает законопроекту успех.

Современные правительства проявляют совершенно иное отношение к частной законодательной инициативе. В сессию 1930/31 года в специальный комитет по процедурным вопросам поступили критические замечания по поводу таких законопроектов с обеих сторон палаты, а Уинстон Черчилль заявил комитету, что надо сделать так, чтобы «всяким там благим намерениям было трудно попасть в свод законов». Ллойд Джордж пожелал, чтобы оформитель правительственных законопроектов был предоставлен в распоряжение инициаторов первых десяти законопроектов по жребию — рядовые депутаты наверняка оценили бы эту услугу, поскольку не могли рассчитывать на чью-либо помощь при составлении проекта закона. Его предложение не было принято. В те дни Лейбористская партия не проявила воодушевления по совсем другим причинам: в 1920-е годы депутаты-лейбористы использовали частные законопроекты для продвижения политики партии, но не имели никакого успеха из-за отсутствия большинства в палате. Главный «хлыст» лейбористов заявил комитету, что время, потраченное на эти законопроекты, ушло впустую. Послевоенное правительство Эттли не допускало частной законодательной инициативы, не отменив положение, существовавшее во время войны, однако ему пришлось уступить под давлением палаты в 1948 году: тогда-то и была учреждена система жеребьевки.

Получить правительственное время — не единственный способ обеспечить попадание законопроекта в свод законов. Другой метод — выбрать краткий и недискуссионный законопроект, может быть, такой, что получил благословение правительства с самого начала. Иногда действующее правительство берет обязательство издать закон на тему этого самого частного законопроекта, в особенности если тот продвигается трудно, и в случае таких заверений законопроект может быть снят с обсуждения. Например, законопроект Филиппа Уайтхеда о внесении поправок в Закон о полиции от 1973 года, имевший целью реформировать процедуру разбора жалоб на полицию, был снят со второго чтения, когда министр внутренних дел поручился за то, что жалобы станет расследовать орган, независимый от полиции. Уже упоминавшийся законопроект Остина Митчелла прошел второе чтение, но был снят на стадии комитета, когда высший чиновник министерства юстиции сэр Патрик Мэйхью согласился образовать комитет для рассмотрения вопроса о составлении нотариальных актов о передаче имущества. Тот рекомендовал учредить «мини-профессию» лицензированных юристов, ведущих дела по передаче имущества, что стало частью Закона об отправлении правосудия 1984 года. Впоследствии правительство попыталось забрать обратно свое обещание позволить ЖСК и банкам составлять нотариальные акты о передаче имущества, что привело к новым сражениям с департаментом лорда-канцлера, однако в конце концов это положение было вписано в Закон о жилищностроительных кооперативах от 1986 года.

Другие законопроекты вспахивают целину. Джо Ричардсон, депутат-лейбористка от Баркинга, внесла в 1976 году законопроект о бытовом насилии вслед за докладом специального комитета о насилии в семье — серьезной социальной проблеме, на которую до 1970-х годов старательно закрывали глаза. Законопроект обрел силу закона — «волнительный процесс» для любого депутата, как выразилась госпожа Ричардсон. Примерно десять лет спустя, вспоминая об этом, она чувствовала, что способствовала изменениям в жизни многих женщин. «Это очень скромный вклад, но он помог многим женщинам, которые не могли уйти из дома, не добившись предварительно развода или судебного разлучения, и предоставил им некоторую защиту и передышку, чтобы решить, что лучше для их семьи и для них самих».

Некоторые депутаты приносят своими законодательными инициативами пользу всему обществу. Другие умудряются навредить сами себе из-за своего отношения к этому аспекту британской политики. Одним из таких был Рольф Дадли Уильямс, депутат-консерватор от Эксетера, претендовавший на известность из-за того, что в 1950-е годы основал с группой товарищей компанию «Джет Пропалшн», поставив себе непростую задачу — продавать другим компаниям идею реактивного двигателя без пропеллера, в то время когда потенциальные инвесторы считали это чистой воды фантазией. Однако в парламенте он бросил все силы на борьбу с самим принципом частной законодательной инициативы, поскольку считал, что у депутатов не должно быть этого права. Он допустил ошибку, выступив против законопроекта о правительственных субсидиях для собачьих питомников, внесенного Джослин Лукас. Он заговорил закон, однако сам пострадал, получив больше писем на эту тему, чем на любую другую. Он, видно, забыл, что «собака — священная корова британской политики», и поплатился за это, уступив свое место в парламенте Гвинет Данвуди, кандидатке от лейбористов на всеобщих выборах 1964 года. Она занимала это место шесть лет; это был единственный раз, когда тори лишились мандата.

Принимая во внимание все препятствия, процент отсева законопроектов, отобранных по жребию, очень высок. В парламенте созыва 1970–1974 годов 22 законопроекта обрели силу закона, а 58 провалились; с 1974 по 1979 год 34 закона прошли, а 65 провалились, а с 1979 по 1987 год 115 законов получили королевскую санкцию — в среднем 88 законопроектов за сессию, что гораздо больше средней величины в 32 за сессию в 1950/51 году и 1959/60 году. Частные законопроекты отнимают у заинтересованных депутатов много времени и сил. Само составление документа — жуткая головная боль. Депутаты могут потратить на эти цели небольшое пособие в 200 фунтов, установленное в 1971 году и с тех пор не увеличивавшееся, но мало кто им пользуется. Дело в том, что обычно на помощь депутату приходят организации или группы давления, поддерживающие законопроект, а также правовые комиссии или правительственные департаменты, желающие провести некую ограниченную меру или помочь, если законопроект был одобрен в принципе.

Есть еще одно давнишнее ограничение в отношении частных законопроектов. Еще в 1706 году палата общин решила, что «сия палата не будет принимать петиций на любые суммы денег, относящиеся до государственных дел, сверх того, что рекомендовано монархом». Таким образом, депутат не может внести законопроект, главной целью которого является увеличение государственных расходов или создание их новой статьи. Конечно, законопроект может косвенным образом вызвать увеличение трат. В таком случае депутат представляет законопроект, а глава заинтересованного департамента должен внести финансовую резолюцию, утверждающую дополнительные расходы, во время заседания палаты на правах комитета. Такой процедурой пользовались очень редко: всего пять раз при правительстве лейбористов с 1974 по 1979 год и три раза при консерваторах, в 1979–1985 годах.

Одни законопроекты становятся широко разрекламированными, а другие вызывают резкие разногласия, вплоть до постановки вопроса о привилегиях палаты общин. Например, 7 марта 1988 года спикер заявил, что письмо, направленное депутатом-либералом Дэвидом Элтоном, представлявшим законопроект о внесении поправок в Закон об абортах, избирателям депутатов, входивших в постоянный комитет по законопроекту о лицензировании (предприятий розничной торговли), обвиняя их в затягивании обсуждения этого законопроекта, чтобы его собственный текст не успел попасть в комитет, было нарушением привилегий. Кстати, письмо было отправлено еще до того, как прения по законопроекту вообще начались. Спикер продолжил: «Надлежит принять меры, чтобы не позволить членам парламента рассуждать о вещах, о которых они вольны высказываться только в этой палате, и беспокоить коллег в их избирательных округах». Поскольку Дэвид Элтон принес свои извинения, на сей раз обошлось без дебатов о привилегиях.

Законопроекты с десятиминутным обсуждением

Законопроекты, вносимые по жребию, — не единственная форма частной законодательной инициативы. Среди депутатов столь же популярны законопроекты с десятиминутным обсуждением. Решив воспользоваться этой возможностью, парламентарии выстраиваются в очередь, чтобы подать заявку на законопроект в 10 утра, обычно за три недели до обсуждения. Весь вечер им придется провести на ногах: тогда окажешься первым в очереди на следующее утро. Десятиминутные законопроекты обсуждаются по одному в день каждые вторник и среду, начиная с седьмой недели сессии. Темы законопроектов упоминают в повестке дня, чтобы другой депутат мог выступить с возражениями и даже довести дело до голосования. Если палата проголосует за то, чтобы рассмотреть законопроект, его представляет инициатор, который проходит от ограждения палаты к столу, три раза кланяясь по пути. Разумеется, проект вряд ли станет законом, но депутаты все равно упорно добиваются выступления.

Дело в том, что такой законопроект дает депутату около десяти минут парламентского прайм-тайма перед началом основной работы: и сам депутат, и его законопроект могут получить известность, иногда к досаде его коллег, на которых потом обрушатся письма избирателей, просящих проголосовать за документ, который, как известно депутатам, имеет мало шансов стать законом. С 1974 по 1987 год только четыре десятиминутных законопроекта получили королевскую санкцию: «О внесении поправок в Закон о транспорте» (1980/81), «Об управлении платежеспособностью (Шотландия)» (1982/83), «О внесении поправок в Закон об аренде» и «О внесении поправок в Закон о городском и сельском планировании» (1984/85). Количество десятиминутных законопроектов неуклонно росло с 87 в 1950–1960-е годы до 396 в 1970-е и 235 в первой половине 1980-х, отражая решимость, с какой депутаты поднимали вопросы, казавшиеся им важными, причем лейбористы гораздо охотнее использовали эту процедуру, чем консерваторы.

Нельзя сказать, что десятиминутные законопроекты — потакание своим слабостям со стороны депутатов. Их цель — привлечь внимание к вопросам, которые занимают и общество, и правительство, и, возможно, проложить дорогу к принятию законов. Серия десятиминутных законопроектов в I960–1970-е годы подготовила почву для последующих частных законопроектов, обретших силу закона. Отмене смертной казни, театральной цензуры и уголовного преследования гомосексуалистов способствовали предварительные дебаты и привлечение внимания к необходимости этих реформ, вызванные десятиминутными законопроектами.

Необсуждаемые законопроекты

Еще один способ привлечь внимание к злободневным темам или вопросам и побудить правительство к действию — законопроекты, не участвующие в жеребьевке и вносимые согласно статье 39 регламента. Такие законопроекты можно выдвигать без обсуждения в любой присутственный день после пятой среды новой сессии. Депутаты должны только уведомить о своем намерении в предыдущий день, а затем кивнуть спикеру, когда тот выкликнет их имя. После этого депутат передает заглавие законопроекта клерку, который его зачитывает. Очень мало законопроектов, внесенных таким образом, обретают силу закона; их главное предназначение — придать известность идеям или испортить жизнь правительству. Один такой законопроект был представлен 12 ноября 1987 года Дональдом Дьюаром, депутатом-лейбористом от Глазго и представителем оппозиции от Шотландии. Законопроект имел целью учреждение в Шотландии законодательной и исполнительной власти, и при тогдашних обстоятельствах ему вряд ли бы дали ход.[38] Однако один из подобных законопроектов в 1985 году стал законом — это Закон о запрете женского обрезания.

В палате лордов

Когда частные законопроекты пройдут через все стадии рассмотрения в палате общин, их передают в палату лордов. В последние годы это не становилось серьезным препятствием для обретения ими силы закона, что, впрочем, не всегда гарантировано; например, лорды несколько раз пресекали попытки депутатов отменить смертную казнь.[39] С учреждением пожизненного пэрства в 1958 году начались перемены. С тех пор ни один частный законопроект с предложением неоднозначных социальных реформ не был задержан в палате лордов, и бывало, что некоторые из таких законопроектов проходили через верхнюю палату раньше, чем через нижнюю (см. главу пятую). Напротив, законопроекты, поступающие из палаты лордов, нечасто становятся законами. Есть лишь несколько исключений, например, Закон о торговом судоходстве и Закон о благотворительности в 1985 году или Закон о браке (запрещенные степени родства) от 1986 года. Один частный законопроект из палаты лордов продвигался невероятно быстро. Закон о воскресных театральных представлениях 1972 года, разрешавший давать спектакли по воскресеньям, был частным законопроектом, выдвинутым пэром, и прошел второе чтение «разом», без обсуждения, пополнив собой список законопроектов, дожидающихся рассмотрения в постоянном комитете. Тогда депутат, представляющий законопроект в палате общин, — Хью Дженкинс, — выступил с предложением в четыре часа дня в пятницу о том, чтобы немедленно приступить к его рассмотрению в комитете. На прения не было времени, но поскольку никто не возразил, законопроект прошел через все стадии и получил королевскую санкцию. Однако это исключительный случай.

У оппозиции нет возможности вносить законопроекты — парламентская особенность, которая не всегда понятна людям со стороны. Оппозиция может только голосовать против и критиковать законопроекты, вносимые правительством. У нее нет также права законодательной инициативы, за исключением возможности рядовых депутатов попытаться выступить с частным законопроектом; но и тогда эти законопроекты не должны повлечь за собой увеличение государственных расходов, разве что в очень небольших пределах, с дозволения правительства. И все же, несмотря на все эти препятствия, «заднескамеечники» используют такие приемы, чтобы произвести важные и значимые перемены в обществе.