3. Трансформация локального управления как референтная точка сравнительного изучения городов

За минувшие годы произошла трансформация локального управления, осуществлявшаяся на основе концепции “governance” (зачастую неоднородной и нечеткой), и она стала общей системой отсчета в компаративной урбанистике. Публикаций по этой тематике так много, что здесь мы не будем углубляться в подробности (см. Cole/John 2001; Pierre 2005; Haus et al. 2005; Dente et al. 2005; Blatter 2007). Важен тот вывод, к которому пришли все эмпирические исследования: трансформация, обозначаемая понятием “governance”, протекает явно очень по-разному в разных местах, и ее совершенно невозможно описать просто как повышение значимости сетей, охватывающих различные сектора муниципальной политики. Это продемонстрировано как при изучении отдельных кейсов, так и в сравнительных исследованиях[117]. Ни на национальном, ни на международном уровне сравнения не зафиксировано гомогенизации локальных “government arrangements”; при этом не наблюдалось и ожидавшихся эффектов подражания (Nunes Silva/Syrett 2006; Cole/John 2001; Dente et al. 2005; Heinelt et al. 2005). Объясняется это не в последнюю очередь тем, что трансформацию локальных “government arrangements” всегда объясняли внешними причинами и локальными причинами, и в конечном счете за локальными причинами приходилось признать более важную роль (Cole/John 2001).

Примером удачного компаративного исследования, в котором целенаправленно учитывалось значение локальных факторов, может служить работа Алистера Коула и Питера Джона. Они проанализировали четыре города (два в Англии и два во Франции), сравнивая их с точки зрения трансформации локальных структур “governance” в двух политических сферах (Cole/John 2001; 1999). Был уточнен вопрос: можно ли считать институциональные рамочные условия национального уровня причиной разницы между структурами и потенциалами локальных политических сетей? Или же дело в особенностях каждой политической сферы, которые, возможно, сглаживают национальные различия? А может быть, для объяснения разницы главное значение имеет фактор локальности? Последнее ближе всего подходит к тому, что мы здесь именуем собственной логикой в локальной политике.

Авторы рассматривали две сферы: образование и поддержку бизнеса. Анализ привел их к выводу, что все три объяснения равноправны. Ни институциональная рамка, ни логика той или иной политической сферы, ни локальная собственная логика в одиночку дела не решают. Лишь в комбинации их можно найти удовлетворительные объяснения. Собственная логика городов проявляет себя в составе и дееспособности тех сетей, которые налагают определяющий отпечаток на местные “governance arrangements” (Cole/John 2001:150). Однако “локальный эффект” в экономической политике сильнее, чем в образовательной[118], поскольку в первой решающую роль играет необходимость вовлечения внешних акторов и открываются возможности институциональных контактов. А школа и вузы, особенно во Франции, рассматриваются как дело национальное и сильно интегрированы в государственную администрацию. Поэтому простора для деятельности здесь меньше.

И тем не менее исследование показывает, что значение локального фактора (или собственной логики городов) следует признать гораздо большим, нежели предполагают многие ученые. Как правило, оказывается недостаточно взять за ориентир для сравнительного изучения городов национальные рамочные условия и сферы муниципальной политики. Важно именно взаимодействие факторов – когда, например, институциональные реформы, такие как децентрализация во Франции, создают и поддерживают возможности для локального действия (Cole/John 2001: 152).

В другом исследовании, построенном по схожей схеме, сравнивались между собой Турин и Милан. Вопрос заключался в том, привел или не привел переход от “government” к “governance” (в смысле выстраивания устойчивых сетей, охватывающих несколько секторов) к внедрению инновационных практик или к успехам в развитии городов (Dente et al. 2005)[119]. Оба города пережили за рассматриваемый период схожие изменения в политической и институциональной сферах. В 80-е гг. для обоих считалась характерной некоторая слабость в деле осуществления стратегических проектов. Кроме того, в начале 90-х гг. оба города прошли фазу политической нестабильности, которая, правда, несколько сильнее ощущалась в Милане – ведь он и был исходной точкой процесса крушения итальянской партийной системы (ibid.: 46). Турин в конечном счете оказался более успешен в наращивании стратегической дееспособности – ярким проявлением этого стало проведение там Зимней Олимпиады 2006 г. С олимпийскими играми была связана реализация многочисленных инфраструктурных проектов, планировавшихся уже давно. Одновременно удалось добиться и частичного изменения имиджа города: Турин сумел приобрести репутацию одного из центров высокой ресторанной культуры и slowfood-движения. Свою роль в этом сыграли и память о традициях Савойской династии, и производимые в окрестностях города дорогие вина.

В Милане же, несмотря на множество попыток, практически не удалось преодолеть разобщенность акторов и институтов. Многочисленные проблемы региона (транспорт, загрязнение воздуха, разрастание города) по-прежнему ждут своего решения (cр. также Healey 2007).

Турин сумел по крайней мере обозначить свой путь в постиндустриальную эпоху (автозавод “Fiat”), в то время как Милан сотрясали политические скандалы. Кроме того, в Турине удалось, метафорически выражаясь, снова сделать ратушу центром муниципальной политики, тогда как в Милане основными силами в инициативах по развитию города были мощное гражданское общество и бизнес, однако эти инициативы в конечном счете были избирательными и фрагментарными.

Тем, как в них осуществлялась перестройка институтов и практик управления, Милан и Турин продемонстрировали две разные реакции на общественно-политическую и экономическую ситуацию, сложившуюся к началу 90-х гг. Исследователи считают, что решающим фактором в этом является неодинаковая плотность и сложность существовавших в них сетей “governance”[120].

Вместе с тем, обе эмпирические работы, о которых здесь было рассказано, не свободны от недостатков в том, что касается операционализации фактора “локальность”. В обеих содержатся ссылки на традиции и зависимость от предшествующего пути развития: “У каждого города своя культура и свои особые способы понимания внешнего мира” (Cole/John 2001: 150).

Но помимо этого “эффект локальности” концептулизирован слабо. Указывается на такие факторы, как идентичность, история, размер и расположение города, пространственная организация (количество районов и муниципалитетов, институциональная фрагментация), структура и положение местной экономики, состав локальных элит и то, как в данном городе проявляется “лидерский потенциал” (leadership) (Cole/John 2001: 150–151). Все это остается методологически туманным, собственная логика локальной политики в городе концептуально не очерчена. Никто не отрицал, что на локальную политику, наряду с институциональными условиями, соотношением политических сил, а также с политическими сферами, у каждой из которых есть собственная логика, оказывают влияние и другие контекстные факторы или ситуации. Но характер города рассматривался в этих исследованиях, как правило, по остаточному принципу, ведь они следовали принципу научной экономии “не надо объяснять акторами то, что можно объяснить институтами” (Mayntz/Scharpf 1995: 66). Тут встает вопрос: не связан ли поиск собственной логики всегда с некой междисциплинарной программой, которая заставляет включать в рассмотрение также категории, идеи и концепции из других дисциплин, не входящих в исконный политологический набор? (Ramadier 2004).