2. Обновление политики снизу: новый взгляд

Чтобы определить собственную логику муниципального управления, необходимо классифицировать возможности действия, имеющиеся в локальной политике. Здесь будет уместен небольшой обзор прошлых дискуссий на эту тему, ведь вопрос обсуждался неоднократно и в разных контекстах. Так, в 80-е и в начале 90-х годов разговор о возможностях автономии на локальном уровне был связан с надеждой на обновление политики снизу или с идеей альтернативного ее осуществления снизу (Hesse 1986; Wollmann 1983). Локальная политика считалась экспериментальной площадкой в деле модернизации государства. Тогда это обосновывали тем, что государство частично перестало вмешиваться в некоторые политические области, и это поощряло (или заставляло – в зависимости от точки зрения) города находить собственные решения для локальных проблем – например, в области жилищной политики или политики в отношении занятости (по принципу “голь на выдумки хитра”). К тому же новые социальные движения бросали вызов традиционным моделям локальной политики, а поскольку приходилось решать проблемы, близкие каждому, возникала надежда, что муниципальные органы власти станут более эффективно реагировать на экономические и социальные структурные перемены (кризис социального государства, кризис управляемости – ср. сборники Heinelt/Wollmann 1991; Blanke 1991; Hesse 1986). Все это было обстоятельно описано на примерах из области локальной социальной политики и политики в области занятости (Blanke u.a. 1989). Но обычно изучение этой проблематики было привязано к вопросу о роли, которую могут и должны играть городские органы власти в модернизации государства и изменении общественного распределения задач. При этом говорилось, с одной стороны, что эти органы необходимо реформировать, а с другой – что они с энтузиазмом относятся к реформам и инновациям (Wollmann 1991: 25). В целом можно сказать, что в начале 90-х гг. шла очень острая дискуссия, в которой одни утверждали, что в условиях жестокого бюджетного кризиса и передачи всё большего числа функций на муниципальный уровень у городов не остается вообще никакой свободы действий, а другие – что в этих условиях города, наоборот, прямо-таки вынуждены решать проблемы самостоятельно[115]. Хойсерман считал, что как с исторической точки зрения, так и с точки зрения финансового положения городов вероятность появления чего-то радикально нового в муниципальной политике невысока (H?u?ermann 1991a; 1991b).

Вольман тоже считал, что “простор деятельности муниципальных органов власти по-прежнему в решающей степени определяется и ограничивается внешними экономическими и институциональными (правовыми, финансовыми и т. д.) условиями, на которые они не могут или почти не могут влиять” (Wollmann 1991: 27).

Иную позицию занимала Маргит Майер, которая – тоже в начале 90-х гг. – указывала на то, что локальные варианты политики, во-первых, можно наблюдать, а во-вторых, можно объяснять с помощью теории регуляции или теории “локального государства”. Опираясь на теорию регуляции, Майер отмечала расширение возможностей для самостоятельной деятельности городов в связи с постфордистской перестройкой экономических и общественных отношений. Важнейшей характеристикой постфордистской или “предпринимательской” муниципальной политики была попытка городов приобрести более отчетливый самостоятельный облик за счет создания различий и подчеркивания локальных потенциалов, пусть даже при этом некоторые города становились все более похожи друг на друга, а пространство их свободного действия по разным причинам бывало ограниченным. После эпохи фордизма, когда муниципальные органы власти рассматривались как функциональный и инструментальный дериват государства, важнейшими признаками новой, постфордистской эпохи стали регионализация, децентрализация и дифференциация. Во многих программах развития городов и регионов подчеркивалось значение социальных сетей, эндогенных потенциалов и инновативных социальных сред, т. е. региональные диспозиции и неперемещаемые социально-организационные структуры объявлялись предпосылкой успешного развития. Города, с одной стороны, были беззащитны перед этой трансформацией, но с другой – могли принимать участие в ее разработке: “Эта начавшаяся в процессе перестройки дифференциация типов городского развития изменила и локальное государство, при том что оно в первую очередь и выступало мотором этого процесса” (Mayer 1991: 39).

Локальным акторам приписывалась способность влиять на этот процесс перестройки локальной политики:

В самых разных политических сферах нащупываются институциональные возможности для контакта, описываются новые формы сотрудничества одних ведомств с другими и с акторами, находящимися вне системы муниципального управления, а также обнаруживаются “совершенно новые” коммунальные задачи. При этом значимость и перспективы этих “новаций” отнюдь не всегда ясны (Mayer 1991: 40).

Для развития собственной логики локальной политики всё это было релевантно постольку, поскольку задача муниципальных властей теперь заключалась уже не в исполнении порученных им обязанностей (в качестве “удлиненной руки” государства): они проводили активную политику развития городов, возможности для которой обнаруживались именно в зазорах и нишах германской системы федерализма. В их число входили и сотрудничество с частными акторами, и локальные административные реформы (перераспределение компетенций, слияние функций), а также целенаправленный поиск и использование локальных потенциалов и ресурсов. Впоследствии многими авторами было показано, что именно в эпоху растущей международной конкуренции особенно важно, чтобы на локальном уровне позиции удерживались с помощью подчеркивания местных особенностей и развития муниципальной политики на принципах предпринимательства. “Особенностью” в данном контексте могла быть и специфическая структура локального рынка труда, и высокое качество администрации, ее чуткость к запросам людей, и наличие особенных объектов культурной инфраструктуры, исторического наследия, образовательных или досуговых учреждений (Mayer 1996). Все это интерпретировалось как повышение ценности городов. Имелся в виду, правда, в основном город как новая координатная сетка экономической деятельности, но и локальная политика тоже не осталась незатронутой. Так, например, Роджер Кил в 1997 г. на конгрессе политологов в Бамберге сделал обстоятельный доклад, в котором призывал к “повышению значимости городов как мест политической деятельности в эпоху глобализации” (Keil 1998). Он указывал на новые формы государственного порядка и управления, складывающиеся на уровне “мировых”, или “глобальных”, городов. Более или менее успешные попытки европейских городов достичь решительного улучшения своих структур с помощью стратегий роста и образования коалиций на сегодняшний день описаны подробно, хотя оцениваются по-разному (Mouleart et al. 2003; Le Gal?s 2002). Но даже если результаты таких стратегий роста в значительной мере контингентны, они в любом случае являются политическими (Le Gal?s 2001: 170–171). Разработка индивидуального профиля для города считалась и считается легитимным политическим проектом, в то время как здания, заказанные “звездным” архитекторам, мега-постройки и особенно “флагманские” проекты считаются скорее делом элит или предсказуемых коалиций различных экономических и политических сил (Swyngedouw 2005; Harding 1995). При этом не только создаются новые альянсы между частными акторами и муниципальными властями в форме частно-государственных партнерств, но и разнообразные другие формы сотрудничества – сети, коалиции и т. д., – для которых в науке выработаны различные концепции (Judge et al. 1995). Правила совместной работы при этом не установлены, взаимодействие складывается само собой, как локальная модель упорядочивания. Самостоятельность – или собственная логика – прослеживается прежде всего в том, как институционализируются сотрудничество и координация локальных констелляций акторов и режимов (Lowndes 2001; Bogason 2000). Способность к коллективному действию и успех в решении проблем существуют в таких ситуациях поначалу лишь как гипотезы, и они не всегда подтверждаются. Случаи инклюзивных форм местного управления сравнительно редки (Mouleart et al. 2003). Если локальные группы акторов (а также режимы, коалиции), несмотря на фрагментацию, все же совместно вырабатывают стратегии, то собственная логика будет обнаруживаться не в последнюю очередь именно в этих процессах выработки стратегий. В зависимости от своего исторически сложившегося профиля города вырабатывают разные стратегии конкурентной борьбы за привлекательность. Каждый город – а в данном случае это значит: каждая коалиция экспертов, чиновников и политиков, объединившихся ради обеспечения роста, – находит свой собственный ответ на актуальные проблемы современности (Harloe et al. 1990).

Это, впрочем, лишь косвенно затрагивает вопрос о соотношении центральной и локальной политики или, иными словами, о том, где именно мы еще можем говорить о муниципальном самоуправлении, когда все уровни настолько переплетены между собой. Концепция собственной логики городов не нацелена на воскрешение политически самостоятельных городов-государств или муниципальной автономии. Сегодня лишь небольшая часть задач – те, что добровольно принимает на себя город, – может быть решаема локальными политическими структурами автономно.

Вряд ли кто-нибудь станет спорить с тем, что положение городов в государственной системе и растущее влияние законодательства Евросоюза в муниципальной сфере ограничивают автономность принятия политических решений в городе. Однако привязанность местных способов решения проблем к конкретному контексту делает возможными креативные альтернативные способы проведения в жизнь нормативов и распоряжений. Так, например, Вольфрам Лампинг в своем сравнительном исследовании Ганновера и Мюнстера показал, что разница между этими двумя городами заключается в том, как решают проблему отходов в Мюнстере, где существует мощная лево-альтернативная социальная среда (Lamping 1997: 59). Однако оба города, каждый по-своему, оказываются “островками инноваций” в вопросе обработки отходов, и обоим удалось в споре с земельными властями добиться соблюдения своих локальных политических приоритетов и собственных определений проблемы мусора (в данном случае речь шла о том, чтобы обходиться без его сжигания).

Муниципальная политика, разумеется, стеснена различными – в зависимости от сферы – ограничениями. Но, хотя в общем случае эта оценка верна, сравнительные эмпирические исследования много раз показывали, как по-разному города реагируют на схожие проблемы (Glock 2005; von Alemann u.a. 2005; Schridde 1997; Lamping 1997; Blanke u.a. 1989; Dente et al. 2005). В рамках заданных им условий, по всей видимости, города вырабатывают каждый свои подходы к проблемам и задачам.

Так, например, Хеннинг Шридде в своем сравнительном анализе немецких городов продемонстрировал целый ряд различий между локальными вариантами социальной политики в диахронном разрезе (Schridde 1997). Города явно формируют индивидуальные профили, интерпретируя и решая каждый по-своему проблему бедности и маргинализации. И в Мюнхене, и во Франкфурте-на-Майне, и в Гамбурге бедность рассматривается в контексте социальной и экономической модернизации. Однако если в Мюнхене борьба с бедностью и маргинализацией ориентировалась на “синхронную политику” 70-х годов, то во Франкфурте эти проблемы рассматривали как социально-культурное многообразие и мирились с ними как с неизбежным следствием модернизационного процесса. В Гамбурге осуществлялась стратегия “солидарного города”, т. е. уравновешивания социальных различий и разногласий с целью преодолеть тенденцию усиления социальной поляризации. А в Ганновере, например, социальные дисбалансы, возникшие в ходе общественных модернизационных процессов, трактовались наиболее влиятельными акторами локальной социальной политики как новые формы проявления прежнего вертикального социального неравенства между трудом и капиталом. В Дуйсбурге же, с одной стороны, тоже говорят о бедности и маргинализации как о проявлениях вертикального неравенства, но с другой – здесь бедность включается в общий кризис, охвативший весь город вследствие структурных трансформаций. При этом характерными особенностями местной социальной политики являются потенциал солидарности, которым обладает рабочее движение, а также традиционные формы социальной политики предприятий и корпоративистские альянсы местных институтов. Наконец, в Лейпциге, согласно наблюдениям Шридде, социальная политика определяется процессом трансформации и подчинена примату догоняющей модернизации (Schridde 1997).

Таким образом, предположение, что городам свойственны политические модели, подчиняющиеся их собственным логикам, и что поэтому при прочих равных условиях ими могут достигаться неодинаковые результаты[116], вошло в устоявшийся аргументационный канон исследований локальной политики. Интерес к собственной логике – это не возврат к угасшей дискуссии об автономии: от нее он отличается тем, что вопросы касаются особенностей локальных условий управления (“governance arrangements”). Их своеобразие в решающей степени зависит от того, как по-разному воспринимаются и интерпретируются в каждом городе современные социальные и экономические структурные перестройки, а также от того, какие в локальных сетях акторов протекают конфликты и процессы складывания консенсусов, какие существуют в каждом городе социокультурные контексты и социальные среды (Le Gal?s 2001; Healey et al. 2002). Это связано и со специфическими формами координации и кооперации, которые еще Маргит Майер описала в качестве составной части новой муниципальной политики и центр тяжести которых лишь отчасти располагается в законодательных собраниях городов (Mayer 1991; 1996; ср. также Cole/John 2001).

Поэтому вопрос о собственной логике городского управления не терпит замкнутых концепций. На него вряд ли возможно удовлетворительно ответить в рамках такого подхода, который учитывает только политические институты, администрацию и рамочные социально-экономические условия. В ходе недавней дискуссии о “local governance” и в исследованиях, вдохновленных англо-американской “теорией городских режимов управления” (“Urban Regime Theory”), внимание снова было обращено на местные общественные контексты и на захватывающие часть бизнес-сообщества сети как элементы локальных “governance arrangements” (Cole/John 2001; Haus et al. 2005). Таким образом, по крайней мере применительно к нескольким сферам деятельности, формальная институциональная рамка локальной политики могла использоваться для объяснения достигнутых эффектов лишь частично. Те неформальные, но все же устойчивые формы сотрудничества, которые существуют между частными и муниципальными акторами, заставляли в ходе дискуссии обращаться к неоинституционалистским теориям (Lowndes 2001; Bogason 2000; Haus 2005). Только при таком подходе к локальной политике можно наряду с формальными политическими институтами адекватно понять и наделить равноправным статусом и привычные практики администрирования, и неформальные, однако все же имеющие обязующую силу отношения между акторами. Как показывают сравнительные исследования, эти формы образования институтов очень разнятся между собой и всегда привязаны к локальным предпосылкам.