Административная система и бюрократия

В тех или иных масштабах феномен бюрократии – концентрации рычагов власти в руках специализированного аппарата чиновников – присущ различным обществам и социальным организациям, не обходились без него ни древние империи, ни современные хозяйственные корпорации. Бюрократизации подвергались монархические режимы, парламентские демократии, революционные элиты, политические партии и общественные движения в различных странах. Сравнительный анализ бюрократизации занимает солидное место в истории мировой социологической мысли.

Однако тот бюрократический левиафан, с которым нам приходится иметь дело сегодня, не имеет аналогов в истории. Сформировавшаяся на протяжении десятилетий бюрократическая система управления получила неограниченные возможности подчинять себе все без исключения сферы общественной жизни – политическую, экономическую, культурную, идейную, – нигде при этом не сталкиваясь с какими-либо реальными противодействующими силами или ограничениями (например, традиционными или правовыми институтами). Сложилась уникальная система «бюрократического абсолютизма», то есть бюрократии, претендующей на абсолютное господство над обществом.

Отдаленные ее истоки связаны с наследием российской имперской, по словам Ленина, «крепостнической бюрократии»[451], ближайшие – с монополизацией властных функций в послереволюционный период. Героические поколения революционеров (не только в России) считали, что политическая неразвитость общества не должна препятствовать успешной деятельности берущего власть авангарда. И буквально на следующий день после политической победы им приходилось сталкиваться с трагической дилеммой: либо последовательные, не всегда быстрые шаги к тому, чтобы подкрепить революционные действия демократическими институтами, либо революционный по своим устремлениям и авторитарный по своей природе механизм форсирования, насильного подхлестывания общества. Такой механизм не сводится к «аппарату», то есть набору партгосучреждений и чиновников, он включает также звенья поддержки, организованного идеологического воздействия и т. д. Какими бы условиями ни был вызван к жизни подобный механизм, в его деятельности неизменно проявлялись две связанные друг с другом тенденции – отчуждения механизма власти от масс и коррумпирования. Попытки преодолеть последнюю тенденцию методами милитаризации аппарата (как в первые годы революции у нас и позже в Китае) или удвоения «следящих» систем нигде не оказались успешными.

Не будем касаться бурных дискуссий в среде историков о тех объективных и субъективных факторах, которые привели к реализации в нашей стране «форсированной» альтернативы со всеми ее последствиями. Подчеркнем лишь, что в годы сталинского режима механизмы, тенденции и ценности бюрократизированного общества получили откровенное и даже циничное воплощение (концепция партии как «ордена меченосцев», жесткой иерархии «чинов», бюрократического государства как главного орудия, модель пирамиды и «винтиков», «мундирная утопия» и др.). Во всей полноте значение происшедшей трансформации стало очевидным позже, когда чрезвычайные средства обернулись перманентными целями и бюрократический аппарат поглотил сами политические (целеполагающие) структуры. Расцвет и начало кризиса абсолютизированной бюрократической системы властвования приходятся на период так называемого застоя, но формировалась она значительно раньше. Сталинское самовластие на деле венчало и прикрывало всевластие бюрократической пирамиды господства. Деперсонализированный по самой своей природе иерархический механизм в период своего формирования нуждался в ширме «личной» заботы и «личной» инициативы, каковую и нашел в культе произвола верховного вождя. На следующем витке спирали бюрократического абсолютизма регалии «культового» реквизита играли уже иную роль. Вознося над обществом усыпанную наградными блестками фантомную фигуру «тишайшего вождя», правящая бюрократия получала возможность культивировать самое себя. Во всех случаях политические культы и культики формировались не иллюзиями и суевериями масс (хотя они тоже играли свою роль), а потребностями бюрократического господства, ведущего к отчуждению трудящихся от власти.

Экономической почвой бюрократической системы служат те отношения в народном хозяйстве и вокруг него, которые нуждаются в постоянном внеэкономическом принуждении (командно-административной системе) и постоянно воспроизводят ее. Положение общегосударственной собственности в сети директивных экономических отношений с неизбежностью превращает бюрократическую иерархию в единственный реальный субъект хозяйствования. Лишь она практически выступает как полномочный представитель (а точнее, если использовать удачный термин А. Платонова, «заместитель») общегосударственных или общенародных интересов. В то же время собственно экономических интересов (в серьезном, народно-хозяйственном масштабе) у бюрократии нет, ее подлинные устремления сводятся к удержанию своих позиций в иерархии господства. Поэтому бюрократическое господство в экономике неумолимо превращается в доминирование внеэкономических, сугубо иерархических интересов (назвать их политическими было бы профанацией).

Отсутствие реальных экономических стимулов создает необходимость «толкать» экономику с помощью стимулов внеэкономических, прежде всего административного понуждения и разного рода мобилизаций. Планирование, ориентированное на экстенсивный валовый рост, порождает целую систему искусственных, зачастую просто произвольных показателей («лукавых цифр», по меткому выражению современной экономической критики). Дефицитная экономика нуждается в громоздкой системе распределения фондов, ресурсов, потребительских благ, а значит, и соответствующем аппарате; более того, дефицит неизбежно порождает сеть специфических социальных отношений, проникающих во все поры общества. Давно показано (еще в 20-х гг. В.В. Новожиловым), что истоки хронической нехватки потребительских и производственных ресурсов – в самой системе директивного хозяйствования и соответствующей (командной, как можно выразиться сейчас) системе ценообразования. В нынешней затратной, неэффективной экономике расточительство и недостаток природных, экономических и социальных ресурсов, техники, рабочих рук, товаров, информации и т. д. тесно связаны друг с другом. Экономический и социально эквивалентный «обмен деятельностью» (Маркс) превращается в дефицитарной системе в вертикальные отношения распределения в соответствии с иерархией статусов, фигурально выражаясь – с порядком номеров в некоей универсальной социальной очереди. Выбор наиболее эффективного экономического поведения, в том числе потребительский выбор, подменяется «соревнованием» за место в этой очереди, точнее ряду очередей, поскольку возникают «особые» очереди, категории снабжения и пр. Неизбежным восполнением такого порядка оказываются «карточки» (лимиты всякого рода) и черный рынок. Вся эта стихийно самоорганизующаяся система ограничений, допусков, статусов, обоснованных и необоснованных льгот, лимитов, прерогатив разного рода – питательный «бульон» бюрократии во всех ее измерениях. В дефицитарных экономических и социальных условиях универсальные права граждан и общественных групп подменяются исключительными (монопольными) привилегиями, которые концентрируются в ведомствах и организациях, распределяются по их уровням в соответствии с удельным весом «претендентов». Это, так сказать, «нормальный» феномен для «ненормальных» общественных условий, источник ведомственного хозяйничанья и административной коррупции. Универсально-распределяющая бюрократия – продукт и страж дефицитарной экономики и дефицитарных социальных отношений.

Один из наиболее очевидных признаков бюрократического управления – пресловутое «бумажное руководство». Неуклонно растущий вал всевозможной отчетности и учетности возникает не из праздномыслия чиновников, а из того, что обстановка универсальной безынициативности и безответственности при универсальном же развитии недоверия нуждается в прикрытии бесконечным количеством сводок, отписок, отчетов. Этим создается неисчерпаемый предмет занятий для контролирующих инстанций, а также и основа для постоянного превращения отчетов в отписки и приписки, то есть для коррумпирования самой информации.

Жестко планируемая дефицитарная экономика, как показывает ее история и теория, не только с неизбежностью создает свою «тень», но и постоянно нуждается в ней, подобно тому как механические колеса нуждаются в смазке. В этой «тени» не только «вторая» экономика (несанкционированные производства, незаконные сделки) и экономическая коррупция, но и отряды «толкачей», способы «выбивания» фондов и корректировки планов.

Система «производства показателей» распространяется на сферы образования, культуры, науки, воспитания и выдвижения кадров. Пресловутая, несчетное число раз раскритикованная «процентомания» как показатель качества обучения, столь же осужденная и столь же неприкосновенная «чистота» анкетных данных вместо делового и нравственного подхода к работникам – явления одного и того же порядка. В том же ряду «отписочных» показателей – ориентиры показных сопоставлений международного и внутреннего порядка, создающие видимость соревновательности, стимулирования, опережения и т. д. при отсутствии реального соревнования и надежных мер сопоставления результатов.

Во всех сферах деятельность, направленная на «показатели», нуждается – в интересах самосохранения – в создании «производственных» тайн, а значит, и в «хранителях» этих тайн. Только тщательно поддерживаемая сокрытость от какого бы то ни было света даже самой ограниченной гласности могла долгое время придавать показухе и суете видимость государственной солидности, а хранителей тайны превращала в эзотерическую (замкнутую, недоступную для непосвященных) касту жрецов. Здесь вполне действует «экономическая» аналогия: любые «хранители» дефицитных, то есть строго регламентируемых и специально распределяемых, благ кровно заинтересованы в поддержании ситуации дефицитности, поскольку с ней связаны все их привилегии. Не в последнюю очередь это приводит к тому, что столь мучительно трудно проходит процедура рассекречивания статистики и архивов.

«Валовые» показатели, «процентомания», «анкетный» подбор кадров не только аналогичны по способу действия, но и приводят к однопорядковым результатам: в совершенно различных сферах материального, культурного и «человеческого» производства отбирается и доминирует продукция среднего (или, точнее, не выше среднего) качества. О том, что в современных условиях означает среднее качество товаров и услуг, в том числе образования, здравоохранения и т. д., сказано достаточно. Нужно специально подчеркнуть, что для самой административно-бюрократической системы анкетные и подобные им методы рекрутирования кадров с необходимостью ведут к воспроизводству и преобладанию некомпетентности. Это закономерность, так сказать, принципиального, «схемного» порядка, закрепленная номенклатурным способом циркуляции кадров. Любая абсолютизация властных функций делает их исполнение некомпетентным, упрощенным, подчиненным каким-то относительно бедным критериям. Например, такими критериями могут оказываться оценки, противопоставляющие «свое – чужое», «понятное – непонятное», «привычное – непривычное» и т. п. Отсюда возникают ситуации, когда одобряется «серое, но свое», поощряется «устаревшее, зато привычное» и т. д, причем во всех сферах и на всех уровнях управления. А снижение управленческих критериев ведет к неумолимому снижению уровня самого управления и его эффективности. Повторим: речь идет не о недостатках управляющих лиц или коллегий, а о пороках административно-командной схемы управления, в которой «абсолютистские» претензии на «всезнание» и примитивность критериального механизма ведут, в свою очередь, к утверждению примитивизма и серости в любых видах социального и культурного творчества.

С этим связаны и характерные особенности идеологии бюрократической системы. Прежде всего – ее упрощенность. По самой своей природе такая идеология не может быть ничем иным, как ограниченным набором предельно упрощенных схем и стандартных формул (по существу, это «формульная идеология»), лишенных внутренней связи и сколько-нибудь серьезного теоретического содержания. Вряд ли правомерно напрямую связывать бюрократическую идеологию с догматизмом, начетничеством, догматическим извращением марксизма и социализма. Как-никак догматизм преклоняется перед «буквой» теории, относится к текстам как к священным письменам; бюрократизм же использует любой текст (а точнее, отрывки из него) только для прагматической цели.

Он ценит лишь тот текст, который авторитарно санкционирован, для него субординация всегда важнее аргументации. Попытки поставить догматическое толкование каких бы то ни было теоретических текстов выше авторитарного нередко признавалось опасным – со всеми вытекавшими из этого последствиями. Поэтому бюрократическая система лишь по видимости является идеократической (или «логократической», то есть властью словесных формул); способ ее духовного существования – превращение любой живой мысли в мертвую формулу для заклинания действительности, а не для ориентации в ней. «Первичный» материал для этой процедуры более или менее безразличен. В сталинских работах можно найти бесчисленные примеры произвольной расправы с марксистскими идеями, сочетания их с великодержавными и просто конъюнктурными положениями.

Бюрократическая идеология «иерархизирована», каждый более высокий уровень наделяется большими полномочиями в отношении теоретических истин и моральных оценок, а предельному уровню иерархии приписывается и вся монополия на истину в последней инстанции применительно ко всем проблемам и сферам жизни. В соответствии с иерархической логикой от нижестоящих всегда требуется не осмысление спускаемых сверху авторитарных формул, а демонстрация полнейшей лояльности по отношению к ним (на деле, конечно, по отношению к санкционирующему формулу авторитету). Притом – опять-таки в соответствии с показательной логикой – именно демонстративная, показная лояльность (точно так же, как декларативная готовность выполнения любого указания) всегда ценились выше реального выполнения, если последнее вообще было возможным.

Идеологические формулы нередко обладают удивительной живучестью, сохраняют свою способность действовать много времени спустя после изменения условий, в которых они оформились. Это связано не с истинностью, а с удобностью таких формул. В теоретических статьях, в речах и беседах сегодня нередко приходится встречаться с ирреальными фантомными образованиями, давно позабывшими о своих первоначальных функциях. Чтобы объяснить это явление, недостаточно сослаться на привычку «верхов» оперировать привычными формулами, функциональность которых именно в этой привычности и состоит. Здесь действует еще и давняя привычка «низов» (в рамках иерархии авторитетов, разумеется) довольствоваться суррогатами «формульной» идеологии, поскольку они избавляли от необходимости вырабатывать собственное мнение, от ответственности, от активного действия, наконец. Массовую опору бюрократического сознания составляют распространенные формулы, за которыми стоят устойчивые стереотипы наподобие: «начальству виднее», «мы люди маленькие», «что там о нас подумают» и т. п. Казенный оптимизм, боязнь новизны и инакомыслия, примитивный комплекс неполноценности, превращающий патриотическое достоинство в напыщенную спесь и пренебрежение к «чужому», – существенные черты бюрократического сознания на всех его уровнях.

В наших условиях подобное сознание утвердилось как патерналистское, как идеология и психология надежды на «отеческую заботу» со стороны «верхов». Мифология «отца народов» венчала именно эту идейную конструкцию. Обратная сторона универсального патернализма, пожалуй, даже главная его особенность – униженное, холопски-благодарное или холопски-просительное сознание человека, отчужденного от властвующей иерархии и беспомощного перед ней. Такой тип сознания часто сравнивают с подростковым (например, в статье И. Кона в журнале «Коммунист» № 1 за 1988 год[452]), хотя, как нам представляется, иногда более плодотворным было бы сравнение с инфантилистским сознанием, способным подниматься до просьбы, но не до осмысленно-критической или творческой позиции. (Кто не помнит, скажем, что в стихах Маяковского образ «страна-подросток» ассоциируется с лозунгом «твори, выдумывай, пробуй»; инфантильному сознанию такие устремления не свойственны.) Идеология патернализма культивировала пассивность масс и прикрывала произвол формулами «заботы». Этим оправдывалось отсутствие или приниженное состояние правовых гарантий и общественно-договорных отношений.

На протяжении десятилетий формирование закрытости и патерналистских шаблонов сознания подкреплялось «крепостной» психологией напряженности и безоговорочного подчинения перед лицом прежде всего внутренних, а также внешних врагов (как показал исторический опыт, искусственно создававшийся «образ врага», долгое время доминировавший в пропагандистских стереотипах, порождал воспаленную «бдительность», ущербное, «охранительное» сознание).

На такой системе послушания, по сути дела, держался весь сталинский «порядок», который все еще находит своих почтительных защитников. Это не был порядок технической или экономической аккуратности, точности, дисциплины или строгой социальной исполнительности. Это был лишь порядок довольно жесткой социальной субординации, подчинения, иерархически организованной лояльности. Обеспечивался же он, как известно, разделением авторитарно-бюрократической системы на параллельные вертикали – подчинения и наблюдения за этим подчинением (на деле таких вертикалей, по-видимому, бывало и больше). Система вертикальной лояльности поддерживалась системой универсальной неуверенности и устрашения. «Цена», уплаченная обществом и народом за такого рода порядок, оказалась неизмеримо большой.

Абсолютистская по своим притязаниям бюрократическая система ни в какой из периодов своего развития не была и не могла быть абсолютно жесткой в исполнительском плане. Она не только всегда оставляла место для субъективизма и произвола на всех без исключения этажах иерархии, но прямо-таки нуждалась в них. Знаменитая некогда формула, согласно которой любые (впрочем, только удачные) начинания в обществе считались плодом инициативы «главного лица», по сути дела, прикрывала неспособность бюрократизированной иерархии к какой бы то ни было инициативе, движению, самонастройке. Все это могло в какой-то мере существовать лишь в порах системы, которая с такой же необходимостью, как жестко централизованная экономика порождает экономику «теневую», создавала и сохраняла многоэтажную систему «теневых» властных механизмов – личностных, клановых, вассальных, мафиеподобных. По способу организации бюрократическая система оказалась столь же двойственной, как и характерная для нее идеология («двоемыслие»).

В известной мере такая характеристика присуща и бюрократическому стилю управления. Инструментальной бюрократии свойственны измельчание и технизация управленческих функций: любая социальная и экономическая проблема низводится ею до уровня ряда отдельных «мероприятий», доступных кругозору соответствующих инстанций и вмещаемых в рамки стандартов отчетности. Но бюрократия абсолютизированная, то есть абсолютно безответственная, вносит в эту схему существенное изменение: осуществление намеченных мероприятий она незаметно подменяет рапортом об их осуществлении, иначе говоря, демонстрирует исполнительскую лояльность. Причем это тоже не порок отдельных очковтирателей, а сугубо схемная черта – абсолютные претензии в сочетании с абсолютно неизбежной некомпетентностью просто лишают систему возможности выполнить все то, на что она претендует. Бюрократическое управление обычно характеризуется большими объемами отчетности, учетной и прочей документации, «бумаг». На деле же специфика бюрократического стиля не столько в количестве бумаг, сколько в их функциях – а это прежде всего функции отписок, перестраховок, приписок, бесчисленных и ненужных согласований, уводящих от персональной ответственности.

Бюрократическая деятельность безлика и бездушна, поскольку она ориентирована не «вниз», не на конкретные нужды конкретных людей, а «вверх», на демонстративное, формальное исполнение вышестоящих указаний. Речь, разумеется, идет не об индивидуальном стиле (или психологии) отдельно взятых работников, а о стиле бюрократической системы как таковой. Поверхностная, карикатурная критика нередко облегчает проблему, представляя некоего абстрактного бюрократа непременно как угрюмо-важного канцеляриста. В социальные рамки бюрократической системы и ее стиля вполне укладывается и психологический тип общительно-панибратского работника, готового самоотверженно выдавать спущенные указания в цехе и в поле… Не только социальный тип функции, но и социальный стиль деятельности остаются теми же.

Этот стиль определяет различные уровни и сферы деятельности бюрократической системы. Насколько правомерно в таком случае рассматривать бюрократию в нашем обществе как особый общественный слой, «как бы класс»? Существует вполне понятный соблазн указать пальцем на этот особый слой, усмотрев в нем чуть ли не главный источник многочисленных страданий всех остальных общественных групп на протяжении последних десятилетий. Такой подход несет в себе немалый критический заряд, помогает выделить некоторые структурные пороки действующих социальных механизмов, неэффективность многих антибюрократических санкций. Однако его трудно признать сколько-нибудь строгим в научном смысле. Далеко не всегда ссылка на общественные классы и классовые интересы помогает объяснению социальных явлений.

Мы полагаем, что как социальная группа бюрократия представляет собой не «слой», а скорее вертикаль, это как бы «сложноподчиненная», иерархически организованная общность. Между статусами, возможностями, преимуществами различных ее уровней существуют резкие перепады. Даже если из часто приводимой цифры работников управленческого аппарата по стране в 18 миллионов человек вычесть занятых подсобными и обслуживающими функциями, остальные (около трех миллионов, так или иначе причастных к принятию и проведению решений) также составят не слой, а иерархию слоев. Очевидно, далее, что эта иерархия строится пирамидально, как бы стягиваясь к вершине. Власть, ответственность, привилегии и возможности произвола вовсе не распределены равномерно между различными этажами управленческой пирамиды. Отдельные ее уровни специализированы на принятии решений, обеспечении поддержки, практическом приложении и т. д. По способу своего существования бюрократия, таким образом, скорее подобна социальному механизму или институту, чем особому слою.

О том же говорит и поразительная на первый взгляд вездесущность бюрократии. Бюрократия функционирует не в каком-то определенном слое (например, платных функционеров), а как бы заполняет собой все доступное ее влиянию социальное пространство. Все, с чем соприкасается бюрократическая система, что попадает в ее силовое поле, превращается в ее составную часть (по крайней мере в тенденции). Это объясняется не только тем, что внештатные активисты различных бюрократических организаций функционально не отличаются от платных аппаратчиков. Поскольку иерархия бюрократической системы охватывает все виды властных функций в обществе – включая исполнительские, учетные, поддерживающие, – постольку все общественные формы, все виды человеческой деятельности, все общественные группы и профессии как бы предстают звеньями и винтиками этой системы, а любой человек оказывается чиновником «энного» разряда, занимающим штатное статусное место в определенной иерархии.

Социалистический идеал превращения всех членов общества в работников в бюрократическом варианте означает превращение всех и вся в государственных служащих, в чиновников многоярусного аппарата. Нечасто вспоминаемая ныне попытка сталинского руководства начала 50-х гг. одеть работников одного ведомства за другим в мундиры, распределив их по единообразным рангам и званиям, была безумным апофеозом реально и неумолимо происходившей бюрократизации страны, когда человек превращался в «винтик», общество поглощалось государством, государство – «аппаратом». Этот процесс затронул и правящую партию, звенья которой срослись с чиновничьей иерархией. Бюрократическая система, не встретившая сколько-нибудь действенного сопротивления в постреволюционном обществе, оказалась способной не просто подчинить себе, но трансформировать по своему образу и подобию различные социальные институты и группы общества, превращая пылких энтузиастов и расчетливых карьеристов в своих функционеров, а социальные институты – в рычаги и приводные ремни своего механизма. Были периоды в жизни советского общества, когда победа бюрократической системы над обществом казалась почти полной. Все же она оказалась пирровой.