Новая стратегия в отношении Африки (2005 г.)

Накопившийся за три года опыт отношений ЕС со странами, входящими в АС, а также проблема Дарфура стали причиной следующего после Каирского протокола программного шага в отношениях двух Союзов. В октябре 2005 г. была озвучена и издана программа «Новой стратегии ЕС в отношении Африки». Программа не стала менять глобальные цели, обозначенные в Каирском плане, однако помимо общих слов и постановки проблем (также повторявшей почти слово в слово статьи принятого в столице Египта документа) в формулировке стратегии отводилось место, во-первых, более конкретным обещаниям и, во-вторых, предложениям по формату ведения политического диалога.

В числе обещаний и планов на пятилетку (с 2005 по 2010 гг.) Европейская Комиссия, ответственная за подготовку, обозначила следующие пункты:[573]

1) в сфере финансов планировалось, что не менее половины средств из общеевропейских фондов помощи будут направляться в Африку. Эта мера должна обеспечить увеличение объемов безвозмездного финансирования с 17 млрд евро (2003 г.) до 25 млрд евро к 2010 г.;[574]

2) в сфере поддержки бюджетов развивающихся стран было заявлено особое внимание к перспективным проектам, призванным уменьшить зависимость африканских стран от прямых инвестиций;

3) в сфере координации средств выдвигалось предложение совместной разработки инвестиционных программ всеми странами-донорами из числа ЕС, где совместные проекты превалировали бы над двусторонними;

4) также был озвучен призыв координировать безвозмездную гуманитарную помощь с такими факторами, как торговля, рыбный промысел, миграция и сельское хозяйство;

5) глобальная цель Новой стратегии состояла в том, чтобы помочь странам Африки выполнить задачи Миллениума (Millennium Development Goals), достигнув определенного уровня жизни и закрепившись на позициях твердого и планомерного развития.

При внимательном рассмотрении этих пунктов становится очевидно, насколько более прагматична «Новая стратегия» по сравнению с Каирским планом. По приведенным статьям можно судить о той позиции, которую занял ЕС:

• Из готовности финансировать перспективные проекты следует, во-первых, что в европейских кругах накопилась усталость от «черных дыр» проектов неперспективных, в которых пропадают деньги инвесторов, и, во-вторых, что африканским странам придется доказывать перспективность направлений, которые они планируют развивать (пункт 2).

• Европейская Комиссия больше внимания, чем раньше, уделила возможному несправедливому распределению средств, когда под один и тот же проект государство-реципиент по разным программам может получать помощь в двойном объеме, тогда как другие страны вынуждены из-за нехватки фондов оставаться «на сухом пайке» (пункт 3).

• Помощь – практически любая – ставится в некоторую зависимость от того, насколько государство-реципиент справляется с внутренней ситуацией, т. е. контролирует миграцию, выполняет планы аграрного производства, активно участвует в торговле и сотрудничает с внешними партнерами в сфере рыболовных промыслов (пункт 4).

• В виде компенсации этих устрожающих условий ЕС обещает увеличение объемов фондов (пункт 1).

Звучащий в официальных документах и речах уже не первое десятилетие лозунг «Единая Европа – Единая Африка – общие цели» обрел несколько новое звучание, потому что именно АС заявляется европейцами (повторно после Каира) как важнейший стратегический партнер на континенте – воплощение «единой Африки». Соответственно и вышеозначенная программа в качестве своего «глобального» реципиента подразумевает АС. Для реализации Новой стратегии ЕС предложил свою схему: регулярные встречи министерских «троек» с каждой стороны, подкрепляемые постоянной совместной работой Европейской и Африканской Комиссий. Под эту задачу чиновниками Европейской Комиссии был создан штаб-квартира отделения в Аддис-Абебе, где, собственно, Африканская Комиссия располагается.

Особняком в списке приоритетов Новой стратегии стоит поддержка мира и стабильности на континенте. Программе было дано название «Путь к миру в Африке» (African Peace Facility). Идея этой программы принадлежит также Африканскому Союзу, который по результатам саммита 2003 г. в Мапуто обратился к ЕС[575] с просьбой учредить отдельный поток финансирования миротворческих проектов. «Путь к миру» был призван возместить недостаток средств на содержание миротворческих корпусов АС и распределялся по таким направлениям, как логистика, жалованье и довольство для персонала, расширение технической базы, – иными словами, на решение всех задач, не связанных напрямую с закупками вооружений и военными акциями. Ресурсом для реализации программы (а общая сумма составила 250 млн долл. США) служил тот же Европейский фонд развития. Вполне логично, что подавляющая часть средств шла на содержание Африканской Миссии в Судане – самого масштабного и важного миротворческого проекта за историю Новой Африки, и финансирование велось почти с самого начала вмешательства АС в Дарфурский конфликт, с апреля 2004 г.

Таким образом, «Новая стратегия» еще раз подтвердила спустя пять лет после Каира, что Евросоюз в качестве своего основного политического партнера и реципиента помощи видит Африканский Союз. Довольно четко прослеживается намерение Европейского Союза распределить потоки помощи более рационально, следуя путем не столько жесткой экономии, сколько централизации направляемых средств. Африканский Союз, таким образом, брал на себя в этой схеме роль организации, в некотором отношении распределяющей средства и принимающей ответственность за реализацию инвестируемых программ.

На чем же помимо сказанного основывается нынешняя готовность Европы признать авторитет Африканского Союза на континенте? Есть ли на то соображения практического характера и каковы корни такого отношения? Кроются ли они в недавнем прошлом или ростки начали созревать еще во время существования ОАЕ? Для того чтобы прояснить ситуацию, обратимся к истории внешних отношений ОАЕ. Если не вдаваться в частности и сформулировать по пунктам то, что о них достоверно известно, то картина предстанет такая:

1. Организация Африканского Единства была создана как структура, нацеленная на укрепление связей между странами Черного континента и уничтожение остатков колониализма и расизма на континенте, т. е. позиционирующая себя в качестве оппонента бывших метрополий и неоколониальных держав.

2. Будучи проводником идей неприсоединения в Африке, ОАЕ – в силу своего антиколониализма – видела в Западе противника в том, что касалось насущных, ежедневных проблем африканских стран, но в то же время не спешила присоединяться к социалистическому блоку в силу расхождения по многим идеологическим параметрам.

3. Напряженность отношений между Европой и ОАЕ начала спадать приблизительно с 1980-х годов: когда процессы передачи власти в Африке окончательно сформировали ОАЕ в качестве консервативно ориентированного «Клуба диктаторов», а страны объединенной Европы, которая вступила в эпоху «евросклероза» и забвения идей общего политико-экономического пространства, почувствовали необходимость вернуться к старым контактам и прямым связям с бывшими колониями. В то же самое время страны ОАЕ окончательно вошли в экономическую орбиту западной экономики в качестве членов Организации АКТ (см. выше). Так, начало функционирования системы экспорта минералов SYSMIN, определенной Второй конвенцией ЕЭС – АКТ в Ломе (1980 г.) и позволившей африканским странам сохранить конкурентоспособность в условиях падения цен на продукты минералодобывающей промышленности, закрепило зависимость Африки от экономики ЕЭС. Следует признать, что, несмотря на все заверения ЕЭС о том, что торговые соглашения с АКТ свободны от какого-либо политического подтекста и намерения давить на молодые суверенные государства, революционный, антикапиталистический или, точнее, конфликтный пафос деятельности ОАЕ постепенно уступал место более компромиссным заявлениям в духе готовности к долговременному сотрудничеству и признания того, что судьба Африки в ближайшей перспективе будет связана именно с Европой. Дополнительным свидетельством этого поворота стала окончившаяся провалом попытка полковника Каддафи, приход к власти которого в Ливии (в 1969 г.) почти что совпал с созданием ОАЕ, стать в 1982 г. новым председателем последней.

Широко известно, впрочем, что именно Каддафи был одним из идейных вдохновителей создания Африканского Союза и политиком, для которого активное участие арабского мира в поощрении Африки к дальнейшей интеграции, а следовательно, и укрепление влияния на черный континент, было одним из главных пунктов внешнеполитической программы. Однако созданный АС не только не качнулся в сторону Ближнего Востока, но и продемонстрировал готовность – как в случае с Суданом – встать в оппозицию к арабской политике в регионе и осудить агрессора. Этот инцидент по сей день является серьезным препятствием к сближению Африки южнее Сахары с Арабским миром. Разумеется, их отношения не ограничиваются одной лишь проблемой Дарфура: существует еще много факторов как «против», так и «за» сближение, но сейчас, с точки зрения историка, объемы и значимость фактического материала пока не позволяют делать выводы. Но с определенной долей уверенности можно утверждать, что Каирский план оказывает большее влияние на АС, чем инициативы Арабской Лиги, в силу традиции и экономической зависимости Африки от бывших метрополий.

К тому же годы, прошедшие с момента создания Африканского Союза, показывают, что последний развивается не совсем по предложенному Каддафи сценарию. Ливийский лидер видел в проекте АС следующий шаг на пути к интеграции стран Черного континента – после довольно свободной структуры Организации Африканского Единства более централизованный Союз, со своими органами всех ветвей власти, с более серьезными обязательствами членов по отношению к центру, с большими полномочиями центральных органов в процессах принятия решений. АС должен был, по его мнению, не столько укрепить status quo, сколько стать тем, чем ЕЭС стало по отношению к Европейской организации угля и стали. Если судить по общей направленности заявлений Каддафи, в его «идеальной модели» Африки пути интеграции идут гораздо дальше, чем в европейском варианте: «У нас нет перспектив, пока не будет сильной единой переговорной позиции, а ее не будет, пока у Африки не будет общего министра иностранных дел и общего министра торговли… также и единой системы обороны. Все это связано: экономика, внешняя торговля, внешняя политика и оборона. Когда создавался Африканский Союз, я предложил учредить Африканский Конгресс, который, по сути, явился бы наследником Африканского Национального Конгресса – так назывались организации, под флагом которых многие африканские страны добились независимости… Конгресс был бы наделен правом вводить законы, дабы тем самым власть была передана в руки Африканской Нации, Африканского Народа, граждан Африки. Увы, был учрежден законосовещательный Африканский Парламент без толики власти. Я надеюсь, что однажды он станет Африканским Конгрессом. Почему нам следует бояться власти Конгресса?».[576] Как показывают и пункты Каирского плана, и реальный четырехлетний опыт АС, последний направлен на поддержание status quo куда больше, чем на унификацию Африки по Каддафи. Это видно и в отношении к государствам-изгоям из АС, которых организация готова принять обратно, если программы революционных правительств не будут более агрессивны, чем программы их свергнутых предшественников. Иными словами, в случае если какое-либо государство из участников АС начнет вести политику объединения Африки по модели, предложенной ливийским лидером, то его скорее объявят агрессором, чем согласятся вступить в объединенную таким способом Африку.

Чтобы дополнить картину отношений с Европой, попробуем сравнить структурные особенности двух Союзов – хотя бы в общих чертах. Выше уже шла речь о членстве в Африканском Союзе, однако, например, интересно проследить эволюцию инкорпорирования новых членов. Так, статья IV Хартии ОАЕ гласила, что принимает в свои ряды все независимые и суверенные государства Африки. Аналогичный пункт в акте о создании АС указывает, что членство в Союзе определяется простым большинством голосов на общем собрании. Оба способа принятия новых участников явно контрастируют с процессом принятия в Евросоюз: нет смысла останавливаться на том, что выгоды, связанные с вхождением в последний, куда более значимые. Можно соглашаться и не соглашаться с определением АС как «Клуба диктаторов», однако следует признать, что Африканский Союз в настоящее время функционирует – действительно – как межправительственное сообщество, направленное на поддержание мирного существования на континенте. Если в Евросоюзе на протяжении последних лет национальные аппараты все больше уступают власть общеевропейским, с одной стороны, и неправительственным организациям – с другой, то Новая Африка, наоборот, стремится сконцентрировать процесс принятия решений в руках исполнительной власти стран-участниц и координировать их действия на этом уровне.

Вследствие этого на внешнеполитическом фронте АС, окончательно перейдя к более консервативной тактике, становится для Евросоюза организацией, с которой – беря во внимание экономическую зависимость стран АС – куда легче вести диалог, чем с революционно настроенной Организацией Африканского Единства. Большая концентрация на внутренних проблемах по сравнению с ОАЕ, занимавшей четкую антиколониальную позицию во времена биполярного мира и более ориентированной на внешнюю политику, также позволяют говорить о том, что Африканский Союз становится для ЕС партнером, а не оппонентом, при том условии, что ЕС, разумеется, спонсирует программы развития Новой Африки.

Сегодня трудно спрогнозировать, по какому пути пойдет диалог ЕС – АС. Время должно показать, какое место он займет среди подобных двусторонних отношений и сможет ли стать новой ступенью по сравнению с диалогом ЕЭС (ЕС) – ОАЕ. Отчасти, как представляется и как показывают факты, это уже произошло, но витальность программы можно будет понять в долгосрочной перспективе. Сейчас намечены особенности и постепенно выявляется характер отношений, будут ли последующие перемены эволюционными или революционными – неизвестно. Однако на настоящий момент можно с определенной долей уверенности утверждать: Новая Африка стремится к сотрудничеству как между своими членами, так и с внешними партнерами, и старается изменить с учетом реалий дня и модернизировать курс, взятый в 1960-х годах ОАЕ.