Государства-изгои: опыт вмешательства и санкций

За время существования АС Дарфурский конфликт, разумеется, был не единственной проблемой, с которой ему пришлось столкнуться. Есть целый комплекс политических противоречий, который в рамках данной статьи, для удобства, можно обозначить как вопросы членства в Союзе. Ни для кого – даже для тех, кто не знакомы с текущими событиями в Африке – не является секретом, что политический строй во многих странах Африки а) нестабилен и б) носит черты авторитаризма и диктатуры. Логическим следствием из двух этих «общих мест» будет то, что в странах Африки нередко происходят военные перевороты, революции и т. п. Вместе с тем параграф 30 Конституционного акта Африканского Союза гласит: «Правительство, пришедшее к власти в результате неконституционных действий, не будет допущено до участия в общих действиях Союза». Вкупе с упоминавшимся выше параграфом 4, где обозначено право Союза вмешиваться во внутренние дела стран-участниц, если речь идет о военных преступлениях, геноциде или преступлениях против человечности, это условие является инструментом, вполне подходящим для контроля за часто неспокойной внутриполитической жизнью отдельных стран. Обратившись к политической повестке дня, можно, таким образом, еще раз проанализировать действия АС в случаях внутренних конфликтов в африканских государствах, а также посмотреть, какой была реакция мирового сообщества, в том числе Европейского Союза. Важным представляется, чтобы рассматриваемые кризисные моменты считались уже в какой-то степени разрешенными – это позволяет делать выводы на основании целостного комплекса материалов.

Показательным примером военного переворота стали события, последовавшие за уходом из жизни в феврале 2005 г. президента Того Этьена Гнасингбе Эйадемы, правившего страной на протяжении 38 лет и пришедшего к власти в ходе переворота 1967 г. Согласно конституции Того и. о. президента до предстоящих выборов должен был стать спикер парламента, однако верхушка исполнительной власти, лидером которой был признан сын покойного президента Фор Гнасингбе Эйадема, организовала переворот. В итоге под давлением международных организаций, в том числе Африканского и Европейского Союзов, выборы все же были проведены, однако смены власти не произошло, и Фор Гнасингбе, отпраздновав победу в мае 2005 г., просто придал своему кабинету статус легитимности. В настоящий момент в Того создано переходное правительство: на пост премьер-министра назначен Эдем Коджо, лидер оппозиции, не согласной с результатами выборов.

Каким же образом реагировали АС и ЕС на события в Того? Здесь необходимо отметить несколько нюансов, которые помогут лучше понять их политику. Во-первых, Европейский Союз начиная с 1993 г. сократил до минимума объем материальной помощи – в связи с авторитарной внутренней политикой Этьена Эйадемы: поддержанием культа личности, нарушениями на выборах[564] и ущемлением прав человека. Следует отметить, что одним из таких нарушений являлась внесенная незадолго до смерти поправка в конституцию, снижавшая возрастной ценз для кандидата на президентских выборах до 35 лет, т. е. до возраста Эйадемы-младшего. Того не вышло из АКТ и продолжало пользоваться торговыми привилегиями, предоставленными ЕС для остальных стран-участниц, однако за материальной помощью Эйадеме-старшему пришлось обращаться в другие «спонсорские» фонды – МВФ и Всемирный Банк. Интересен тот факт, что в 2000–2001 гг. именно президент Того председательствовал в ОАЕ. За этот период кардинальных поворотов в политике ОАЕ не произошло, но как раз тогда разрабатывались проекты будущего Африканского Союза.

Итак, АС, реагируя на антиконституционные действия весной 2005 г. в Того, определил случившееся как военный переворот. «Надо называть своими именами те события, которые там имеют место, – заявил Умар Конаре, глава Африканской Комиссии и бывший президент Мали. – Это захват власти военными, это coup d’etat».[565] Нет свидетельств того, что Африканский Союз пытался поставить вопрос о сообразности дальнейшего членства Того, однако эмбарго, введенное организацией ECOWAS (Экономическое сообщество западноафриканских государств, далее ЭСЗАГ), было одобрено остальными членами АС, а отношения нелегитимного правительства Эйадемы-младшего с ближайшими соседями были настолько серьезно испорчены, что вопрос о членстве действительно мог быть поставлен на повестку дня.[566]

Продержавшись в международной изоляции менее 3 недель, Фор Эйадема сложил с себя полномочия президента до выборов мая 2005 г., на которых, как было выше сказано, одержал победу. Его уступка Африканскому Союзу в виде добровольного ухода была благосклонно воспринята дипломатами Новой Африки, и уже к марту санкции были сняты, а выборы признаны законными.[567] Сказав все это, можно проследить, каким образом строились отношения Евросоюза с АС при разрешении этого конфликта. В дни кризиса в феврале 2005 г. Хавьер Солана сделал четкое заявление, дав понять официальную позицию объединенной Европы: «Африканский Союз серьезно обеспокоен (кризисом)… У нас не может быть иной позиции, кроме как максимально тесного сотрудничества с ним… Я буду держать связь с г-ном Конаре в эти часы, эти дни. Мы все надеемся на благоприятный исход».[568] Итак, до майских выборов 2005 г. ЕС принимал точку зрения Умара Конаре, требуя, чтобы процессы передачи власти шли в русле законности. Однако, как показали дальнейшие события, в отличие от АС Евросоюз был изначально настроен более негативно в отношении политических процессов в Того. «Во время подготовки к выборам диалог между Того и ЕС окончательно зашел в тупик, – комментировали выборы аналитики информационного агентства AFROL. – Это стало ясно, когда тоголезские власти не допустили в качестве наблюдателя “Исследовательскую миссию ЕС”. В итоге международная делегация не прибыла, а ЕС сделал заявление в том духе, что выборы в любом случае не будут свободными и честными. Между тем наблюдатели от ЭСЗАГ и АС – ранее признавшие справедливым итог сомнительных выборов в Зимбабве – были допущены».[569] Позиция Того в некотором роде схожа с той, которую занял Судан в аналогичной ситуации: это готовность вести диалог с Африканским Союзом и резкое неприятие прямого вмешательства Европы во внутренние дела страны. Не последняя по значимости причина этого, как представляется, – это не общее чувство солидарности с АС, а расчет на то, что куда более толерантное отношение надгосударственных структур Новой Африки к внутренней политике стран-участниц и еще не очень крепкие связи в самих органах управления будут на руку действующим правительствам. Интересно, что нигде нет свидетельств о недовольстве линией, взятой АС в отношениях со своими членами, которое Евросоюз в теории мог высказывать.

Другой военный переворот, имевший серьезные последствия для членства страны в АС, произошел в Мавритании в августе 2005 г. Возглавленный полковником Эли Мохаммедом Валем путч привел к падению авторитарного режима президента Маауйя Тайя, правившего страной на протяжении 21 года. На следующий же день Совет АС осудил вооруженный захват власти и вынес решение о приостановке членства Мавритании в Союзе до восстановления конституционного порядка. Второй мерой, принятой Советом, была организация специальной миссии министров АС в столицу Мавритании Нуакшот. Перед делегацией была поставлена задача разъяснить военному правительству позицию АС и склонить его к восстановлению конституционного строя. В ответ кабинет полковника Валя дал обещание провести выборы в течение 2 лет, а в подтверждение своих слов спустя почти год после переворота организовал референдум, на котором абсолютным большинством голосов была принята новая конституция, ограничившая президентский срок правления 5 годами (август 2006 г.).

Политика президента Тайя вызывала определенную степень недовольства в исламском мире и поддержку Запада: Мавритания являлась одним из трех государств Лиги Арабских Государств (далее ЛАГ), которое признавало государство Израиль, присоединилась в 2002 г. к призывам Соединенных Штатов развернуть войну против терроризма, подвергая резкой критике соседний Алжир за недостаточно активную борьбу с лагерями Аль-Каиды на юго-западе страны – как раз на границе с Мавританией. Таким образом, после свержения режима Маауйя Тайя Запад рисковал потерять союзника, АС – стабильного партнера, территориально граничащего с Марокко, единственным, напомним, африканским государством, не являющимся членом АС. Но в то же время политика Тайя вызывала нарекания со стороны неправительственных правозащитных организаций, утверждавших, что его кабинет использует лозунги войны против терроризма в гео– и внутриполитических целях для того, чтобы расправляться с оппозицией внутри страны и распространять влияние на соседние государства. Новый кабинет не стремился полностью перекраивать политический курс страны – это неудивительно, если принять во внимание, что полковник Валь на протяжении более чем 10 лет был соратником Тайя и политиком, формировавшим политическую линию развития Мавритании вместе с несколькими другими членами его кабинета. В частности, новое правительство не отказалось от антитеррористического курса, не изменило как принципу признания Израиля, так и участию в ЛАГ.

Та политика, которую после переворота ведет ЕС в отношении Мавритании, дает понять, насколько важным является для Европы не упустить из орбиты своего влияния это государство. В ноябре 2006 г. Евросоюз принял приглашение нового правительства Мавритании послать своих наблюдателей в местные законодательные и муниципальные органы. «Эти выборы – еще один важный шаг в переходных процессах в Мавритании, – заявила глава еврокомиссии по внешним отношениям и соседской политике Бенита Феррера-Вальднер. – Они свидетельствуют о намерении действующего правительства двигаться к восстановлению демократических институтов после успешного референдума в июне этого (2006 г. – С. Н.) года. Миссия, которую ЕС направляет в Мавританию, свидетельствует о нормализации наших отношений, которым предшествовал интенсивный переговорный процесс».[570] Помимо организации наблюдательской миссии было принято решение выделить 9 млн долл. США на проведение президентских выборов в марте 2007 г.

Слова главы еврокомиссии об интенсивном переговорном процессе имеют под собой абсолютно реальное основание: еще до августовского референдума по конституции подписи обеих сторон стояли на целой серии экономических соглашений. В июле 2006 г. был заключен договор о сотрудничестве в сфере рыболовства, по которому Мавритания допускала рыболовецкие суда 13 стран Евросоюза в свои территориальные воды, а ЕС финансировал развитие рыболовецкой инфраструктуры Мавритании (под эту программу был выделен фонд в размере 654 млн евро). Договор был подвергнут критике природоохранными и антимонопольными организациями за то, что его условия вкупе с производственными мощностями рыболовецких судов ЕС буквально «иссушают» территориальные воды Мавритании, пагубно сказываясь не только на экологии, но и на рыбной промышленности самой Мавритании, которая не в силах конкурировать с конвейерным способом рыбной ловли. Однако до свержения Тайя рыболовецким судам Евросоюза было негласно разрешено без каких-либо договоренностей добывать морепродукты, а новое правительство начало вести диалог с Европой, отказавшись от принесения в жертву стратегическому партнерству практических интересов государства. Какова же была (или сохраняется) роль Африканского Союза в этих отношениях? Никаких свидетельств того, что ЕС строил свои отношения с Мавританией при посредничестве АС, тем более что его Ассамблея поместила Мавританию до восстановления конституционного строя в определенную изоляцию, обнаружить не удалось. В коммюнике Совета АС по поддержанию мира и безопасности Евросоюз упоминается как сторона, заинтересованная в скорейшем восстановлении демократического строя в Мавритании и отмечающая усилия кабинета Валя и АС в этом направлении, но ни о каких посреднических функциях речи в документе не идет.[571] Единственная проблема, косвенно связанная с новым государством-изгоем, по которой два Союза консультировались между собой, – это проблема нелегальных североафриканских иммигрантов в Европу: их поток старались сдержать по обе стороны Средиземного моря. Однако никаких признаков, что АС пытался быть посредником в экономических, да и политических переговорах, источники не дают, хотя нужно принимать во внимание, что времени с момента подписания договора прошло немного и часть информации может быть сейчас вне общего доступа. Здесь же следует сказать, что гипотетическое посредничество АС могло бы осложнить для Евросоюза весь процесс, так как последний при подписании контракта явно не собирался брать в качестве ориентира соглашения, достигнутые в Каире. Более или менее значительные расхождения договора о рыбной ловле в территориальных водах Мавритании с Каирским протоколом заметны в параграфах Окружающая среда (VI, 4, 110–118) и Интеграция Африки в мировую экономику (III).[572] Формально ЕС мог не соблюдать этих соглашений, так как вел переговоры с государством, де-юре исключенным из АС, но вместе с тем итоговый вариант договора – как показала практика – поставил Мавританию в более выигрышную позицию по сравнению с той, в которой она находилась до прихода к власти полковника Валя.

Когда к марту 2007 г. процесс перехода Мавритании к демократической форме правления завершился первыми с 1960 г. свободными выборами президента страны, страна вернула себе статус полноправного члена АС. Евросоюз в отношении Мавритании также снизил до минимума элемент недоверия и настороженности. Решающим фактором, смягчившим и без того не слишком жесткую позицию ЕС, стала организованная совместно с АС миссия независимых наблюдателей на мартовских выборах 2007 г.

Таким образом, если сравнить политику ЕС в отношении двух изгоев АС – Того и Мавритании, контраст будет очевиден, хотя в целом политические процессы после переворотов шли, по сути, в одном направлении. В первом случае это отказ – до определенного момента – от любых контактов и изоляция, во втором же – стремление сохранить или наладить заново контакты, готовность к диалогу и сотрудничеству. Было бы преувеличением делать выводы о том, что ЕС берет на себя роль «злого полицейского» там, где Африканский Союз выступает «добрым», и наоборот: для этого нет ни достаточного материала, ни логических оснований. Скорее на основе приведенных выше фактов можно сказать, что Евросоюз – если это отвечает его интересам – будет стремиться сохранить отношения даже с теми странами, которые были подвергнуты остракизму со стороны своих соседей, и, наоборот, не будет менять свой курс в отношении неугодных режимов, даже если региональные партнеры этих стран терпимо относятся к внутриполитическим процессам, там протекающим. Каким образом это соотносится с постоянно звучащими со стороны Евросоюза заявлениями о намерении консультироваться по всем вопросам со своими партнерами из АС? Если еще раз внимательно проанализировать этот спектр проблем, то станет очевидно, что ЕС действительно признает авторитет Новой Африки, ведь в обоих случаях ЕС имел возможность выработать особую линию поведения именно потому, что речь шла о государствах-изгоях из АС. Пример Судана и Чада показывает, что объединенная Европа в случае конфликта двух членов Африканского Союза скорее предпочтет выступать косвенным посредником, чем непосредственно арбитром: отношения с организацией в целом могут быть важнее, чем сиюминутные выгоды, равно как и выгоды в перспективе, извлекаемые из решения сугубо региональных проблем.