Законодательная база национальной политики правительства Мбеки

Апартхейд как государственная система был отменен законом о переходной конституции 1993 г., уравнявшей в правах все население ЮАР. Но переходная конституция предусматривала и разнообразные меры защиты государственных служащих, работавших при прежнем режиме. Эти меры были согласованы в ходе переговоров и названы прессой «закатными пунктами». Назначение, смещение и продвижение по службе всех чиновников государственной службы должно было зависеть исключительно от качества их работы, хотя упоминалась и необходимость расовой «репрезентативности» населения, для введения которой нужны были «позитивные действия». Отвечать за назначение и смещение чиновников должна была независимая Комиссия государственной службы. Те же принципы были заложены и в основу Закона о государственной службе 1994 г.

Но уже в конце 1994 г. на очередной конференции АНК говорилось о необходимости внесения поправок в конституцию с целью ускорения процесса передачи всех уровней государственного аппарата в руки «африканцев, цветных, индийцев, женщин и других, ранее не допускавшихся» в него.[225]

В следующем году АНК провел Конституционную конференцию, декларировавшую необходимость принятия законодательных мер, которые позволили бы передать все институты государственной власти от «эксплуататорского меньшинства» «демократическому большинству», перераспределить в его пользу собственность, восстановить его права на утраченные в годы апартхейда земли, а также проводить политику «позитивных действий».[226]

Уже с начала 1996 г. в выступлениях руководства АНК начали звучать обвинения белых в том, что они стремятся сохранить свои привилегии, повернуть историю вспять и разрушить демократические завоевания АНК.[227] Эти обвинения особенно усилились после того, как в том же году Национальная партия (НП) вышла из правительства национального единства, хотя сопротивления основному курсу АНК ни с ее стороны, ни со стороны других оппозиционных партий практически не было. За новую конституцию в парламенте проголосовало абсолютное большинство. В новой конституции подтверждалось равенство всех перед законом и право частной собственности, но в Билле о правах предусматривалась и возможность принятия, «для достижения равенства», «законодательных и прочих мер, направленных на защиту или продвижение (advance) лиц или категорий лиц, пострадавших от несправедливой дискриминации».[228] В конституции отсутствовали гарантии прав национальных меньшинств: в тот момент такие гарантии казались излишними при наличии гарантий прав личности. На практике это означало, что при огромном большинстве в парламенте АНК мог провести любое законодательство, в том числе и дискриминационное.

В 1996 г. правительство резко ускорило проведение политики «позитивных действий» в государственном секторе. Оно обвинило Комиссию государственной службы в том, что та слишком медленно проводит «трансформацию» состава сотрудников госаппарата, и ее функции отбора, назначения, увольнения и продвижения по службе служащих госсектора были переданы руководству ведомств, к тому времени состоявшему полностью из представителей АНК.[229] Позже Комиссию ликвидировали окончательно.

В октябре того же года правительство приняло закон, предусматривавший выгодные пенсионные условия для служащих, соглашавшихся уйти на пенсию раньше срока. Начался отток из государственной службы квалифицированных и опытных служащих – прежде всего белых. Руководство АНК полагало, что их посты будут заполнены черными служащими, но квалифицированных черных кадров не хватало, и места зачастую оставались незаполненными или заполнялись людьми с недостаточной квалификацией, что, конечно, немедленно сказывалось на качестве работы госслужбы.[230]

В середине 1997 г. поправками к закону о государственной службе в число требований при приеме на работу был введен критерий «необходимости исправления дисбалансов прошлого» и «создания государственной службы, которая в широком смысле отражала бы состав населения Южной Африки, в том числе по признакам расы, пола и нетрудоспособности». Среди других критериев упоминалась «необходимая подготовка», но не конкретный уровень квалификации, опыта и знаний кандидатов. В ходе дискуссии были и призывы отказаться вообще от всех формальных требований к кандидатам.[231]

«Государственная служба» включает не только сотрудников министерств, ведомств и прочих государственных учреждений всех уровней, но и служащих гигантских государственных и полугосударственных корпораций, таких, как телекоммуникационная служба Телком, служба энергоснабжения Эском и транспортная система Транснет, а также штат армии, полиции, тюрем, государственных медицинских учреждений, государственных школ и университетов, получающих государственные субсидии. Снижение критериев для черных кандидатов при приеме на работу в эти учреждения было чревато серьезными последствиями для дееспособности всех этих институтов и экономики страны в целом.

С мая 1996 г. по сентябрь 1997 г. 22 249 служащих центрального аппарата, 25 806 служащих администрации провинций и 15 541 учителей уволились или были уволены на пенсию.[232] В течение 1997–1998 гг. было сменено все высшее руководство армии и военной разведки. В подавляющем большинстве это были белые. Только среди учителей было немало черных. Вынужденный преждевременный выход на пенсию черных учителей объясняли тем, что они долго работали при системе апартхейда и не сумели «перестроиться».

В сфере высшего образования шли сходные процессы. В некоторых университетах пенсионный возраст был снижен с 65 до 60 лет, сотрудникам были предложены выгодные условия еще более раннего выхода на пенсию. С 1996 г. подразделениям университетов стало практически невозможно принимать на работу белую молодежь. При отсутствии местных черных кадров на руководящие посты зачастую назначались черные кандидаты-иностранцы в ущерб местным белым равной или более высокой квалификации. Дискриминационной практике подвергались и подвергаются порой не только белые, но и индийцы и цветные граждане: при наличии черного кандидата ему обычно отдается предпочтение, особенно если этот кандидат – женщина, даже при отсутствии всех необходимых критериев.[233]

После национальной конференции АНК 1997 г. расовая трансформация ускорилась. Конференция приняла решение о «фундаментальной трансформации государства», что, в свою очередь, должно было стать главным рычагом «структурной трансформации общества». Решено было также, что руководство АНК будет «дислоцировать» свои кадры по своему усмотрению.[234] Смысл этих решений заключался в том, чтобы обеспечить АНК «руководящую роль во всех центрах власти» через кадры, связанные партийной дисциплиной и обязанные проводить политику партии.[235]

В духе этих решений в конце 1990-х годов было принято несколько законов, направленных на упрочение принципа «демографической репрезентативности» в государственном секторе, причем не в целом, а в каждом учреждении и на каждом уровне. Так, в сентябре 1997 г. министерство образования выпустило «Белую книгу о трансформации высшего образования», в которой говорилось, что расовый состав студентов всех факультетов во всех вузах должен отражать демографию населения страны.[236] «Белая книга о позитивных действиях на государственной службе» 1998 г.[237] ставила целью достижение «полной демографической репрезентативности» на всех уровнях всех государственных учреждений. «Закон о равенстве при приеме на работу» 1998 г.[238] распространил требование «демографической репрезентативности» на частный сектор, а именно на организации и предприятия с числом сотрудников больше 50. Закон не требовал немедленного и полного введения этого принципа, но предприниматели должны были представить правительству планы его введения с конкретными сроками и, как и государственный сектор, представлять ежегодные отчеты об их выполнении.

На практике требование «демографической репрезентативности» не означало, конечно, что 25 % мест в бывшем черном Университете Форт Хейр будут зарезервированы за белыми, цветными и индийцами. Оно означало, что в бывших белых университетах предпочтение при приеме будет отдаваться черным студентам, особенно на такие престижные и в прошлом «белые» факультеты, как юридический, медицинский и инженерный. Те, кто понимали требование «репрезентативности» слишком буквально, могли попасть в неловкое положение.

В начале 2007 г. в газете «Ситизен» появилось объявление о том, что для работы в службе безопасности Южноафриканской компании аэропортов требуются белые мужчины и женщины. Разразился скандал. Посредническая компания, поместившая объявление, разъяснила, что Компания аэропортов просила их найти белых работников, чтобы сбалансировать расовый состав своей службы безопасности, полностью черной. Компания аэропортов немедленно заявила, что она не просила посредников помещать расистские объявления и что вообще вакансий у нее больше нет.[239] Объявления о вакансиях, включающие слова «предпочтение будет отдаваться черным кандидатам», публикуются каждый день, но скандалов по этому поводу не возникает. В 1998 г., когда расовые объявления были еще в новинку, газета «Санди Трибьюн» опубликовала заметку по этому поводу, в которой процитированы слова (черного) юриста – специалиста по трудовому законодательству: «Это дискриминация всех нечерных. Ирония в том, что закон о равенстве при приеме на работу увековечивает расовую классификацию».[240]

В 2003 г. правительство приняло «Закон о расширенном наделении экономической властью черных»,[241] направленный на развитие черного бизнеса и занятости черного населения. В законе предлагалось введение «кодов хорошей практики» – расовых квот – для каждого вида деятельности всех секторов управления и экономики. Конкретные детали этого плана были разработаны в документе министерства торговли и промышленности.[242] Каждый вид «хорошей практики», как, например, доля черных управленцев, менеджеров и членов советов директоров, размер затрат на развитие навыков черных работников относительно затрат на зарплату, число и размеры черных компаний и т. д., оценивается определенным количеством очков, и на их базе оценивается деятельность каждой отрасли и каждого предприятия. От этой оценки зависит не только абстрактное одобрение или неодобрение правительства, но и правительственные заказы. Одним из важнейших критериев «хорошей практики» частных предприятий является «партнерство» с новым черным бизнесом, а именно предоставление доли их собственного бизнеса черным партнерам, закупка сырья и изделий у компаний, принадлежащих черным, продажа произведенной продукции компаниям, принадлежащим черным. Наличие достаточного капитала или опыта у таких компаний не является при этом необходимым. Правительство не одобряло ни одну сколько-нибудь значимую сделку, если в ней не участвовали черные компании.

На протяжении нескольких последних лет каждая отрасль и каждое предприятие создавало свою Хартию наделения экономической властью черных и свой план приведения своей деятельности и своих штатов в соответствие с требованиями правительства. Составлены и приняты Хартии горнодобывающей промышленности, нефтяной и жидкого топлива, морского транспорта, туризма, финансового обслуживания. Рассматривается Хартия сектора информации и коммуникаций.

В государственном секторе составление этих планов закончено. Вот как выглядел, например, план введения «расовой репрезентативности» в полиции на 2007–2010 гг., подписанный комиссаром полиции Джеки Селеби. Доля африканцев, занимавших в 2007 г. 50 % высших управленческих должностей, к 2010 г. «в идеале» должна была вырасти до 79 %, но «реалистически» до 67,6 %. Доля индийцев среди этой категории «в идеале» должна уменьшиться с 6,99 % до 2,5 %, «реалистически» до 5 %. Доля белых менеджеров должна «в идеале» уменьшиться с 35,26 % до 9,6 % и «реалистически» до 18,5 %. План детализирован не только по расовым категориям, но и по половым: среди категорий есть, например, «индийские женщины», «цветные мужчины», «цветные женщины», и т. д. Каждое подразделение полиции должно составить свои собственные планы в рамках этой общей инструкции.[243]

При расовой категоризации населения у правительства АНК возникают те же проблемы, что и у его предшественников в годы апартхейда. Трудовое законодательство оперирует эвфемизмами: например, группы населения, в пользу которых проводится дискриминация, называются «обозначенными». Но в законах о наделении черных экономической властью напрямую используется расовая терминология времен апартхейда и дается разъяснение, что черный – это африканец, цветной или индиец. Граждане вольны классифицировать себя как угодно, но это не помогает. Бывали случаи, когда белые называли себя «черными» или «африканцами», иногда даже меняя при этом фамилию на более «африканскую», но их все равно не брали на работу из-за цвета кожи. Несколько таких случаев разбиралось в судах.[244] Самая уязвимая группа, как и при апартхейде, – потомки от смешанных браков. По внешним признакам их зачастую трудно бывает однозначно отнести к определенной категории. Определение, кто именно является «цветным», а кто нет, комиссар полиции Селеби оставил на усмотрение соответствующих руководителей.[245]

Обвинения в недостаточной «черности» стали постоянным явлением в производственных конфликтах. Вот один из бесчисленных примеров. В 2000 г. коллектив Комиссии по посредничеству и арбитражу обвинил своего директора, Танди Орлейн, в расизме. Черные коллеги Орлейн, возмущенные тем, что она назначила на некоторые посты белых, говорили, что она – «черная только снаружи и белая, как лилия, внутри». Обвинение не имело ничего общего с идеей книги Франца Фанона «Черная кожа, белые маски» и основывалось на том, что бабушка Орлейн была немкой. Орлейн пыталась объяснить, что назначала белых по принципу квалификации, но в конечном итоге ей пришлось покинуть должность.[246]

Расовая трансформация не ограничивается экономикой: она энергично проводится во всех сферах жизни страны, в том числе в культуре и спорте. Через различные неправительственные организации правительство и руководство АНК оказывало давление на спортивные организации с тем, чтобы команды составлялись тоже по принципу демографической репрезентативности. В 2007 г. Бутана Комфела, председатель парламентского комитета по спорту и отдыху, заявил, например, что если команда по регби не «трансформируется», то правительство отберет у нее паспорта, чтобы она не попала на чемпионат мира.[247]

Примеров такого давления – множество. Президент Южноафриканского союза рэгби (белый) – самого белого спорта ЮАР – объявил, что к мировому чемпионату по регби 2011 г. в команде будет по меньшей мере семь черных игроков. Его черный заместитель тут же опубликовал опровержение: черных игроков должно быть больше, и при этом термин «черный» не должен включать цветных.[248] Ассоциация нетбола ЮАР узаконила новую систему подсчета очков: в соревнованиях команда получает бонус в 6 очков, если ее состав «отражает демографическую ситуацию», а именно имеет 5 черных игроков и 2 белых.[249] Команда по футболу остается полностью черной, но давления на нее в смысле «репрезентативности» не оказывается.

Важнейшей сферой расовой трансформации является вопрос о земле. Считается, что белые владеют сейчас 80 % сельскохозяйственных угодий страны. В действительности это не совсем так: эта цифра не учитывает территорию бывших бантустанов, большая часть земли в которых находится в «традиционном пользовании», т. е. принадлежит общинам и находится в ведении вождей. Но товарное сельскохозяйственное производство действительно почти полностью в руках белых фермеров. Конституция подтвердила принцип частной собственности, в том числе и на землю, т. е. теоретически по закону просто отобрать фермы у нынешних собственников нельзя. Конституцией предусмотрено несколько способов передачи земли черным владельцам. Один из них – реституция, регулируемый и строго регламентированный процесс возвращения земли лицам и общинам, потерявшим ее после 1913 г. в результате дискриминационных законов.[250] Другой – перераспределение, т. е. возможность выкупа ферм государством на основе добровольного согласия и по рыночным ценам для последующей передачи их общинам или черным фермерам. Но реституция идет медленно, поскольку все заявки нужно документально обосновать и провести через многочисленные юридические и бюрократические препоны, а перераспределение и того медленнее, поскольку фермеры не соглашаются с той ценой, которую им предлагает государство и оспаривают ее в суде. Несколько таких процессов фермеры выиграли.

Правительство начало терять терпение. В «Стратегии и тактике…» 2007 г. перераспределению земли уделяется большое внимание.[251] Конкретные предложения по этому поводу сводятся к следующему: принятие закона, который обяжет всех, продающих землю, предлагать ее прежде всего государству; установление максимального размера ферм и резкое повышение земельного налога; создание многомиллиардного фонда для выкупа земли; изменение законодательства с целью узаконения принудительного выкупа ферм (в документе используется слово «экспроприация»); принятие мер против приобретения земли иностранцами. Цель правительства – к 2014 г. перераспределить в пользу черных 30 % товарных ферм.[252]

Правительство обещало, что за принудительно выкупаемые («экспроприируемые») фермы оно будет платить по рыночной цене, но фермеры не верят в то, что получат справедливую компенсацию. Лютеранская церковь, которой принадлежала первая принудительно выкупаемая ферма в провинции Северный Кейп, подала в суд, поскольку, по мнению ее экспертов, компенсация была значительно ниже рыночной цены.[253] В одной только провинции Западный Кейп в начале 2007 г. на продажу было выставлено около 30 ферм, но правительство не изъявило желания приобрести ни одну из них.

Правительство особенно озабочено положением работников ферм и тех, кто проживает на их территории. АНК никогда не скрывал своего мнения, что фермеры являются худшими эксплуататорами и угнетателями африканского большинства. Так, в дискуссионном документе АНК 2000 г. «Искореняя демон расизма» говорится, что «фермерские общины остаются клоакой расизма и откровенной эксплуатации, более открытых, чем в большинстве других секторов».[254] Министр сельского хозяйства и земельных дел Лулу Ксингвана неоднократно публично обвиняла фермеров как социальную группу в том, что они не только сгоняют своих работников с земли, но и избивают и насилуют их.[255] Союз фермеров потребовал доказательств, но, кроме нескольких случаев преступлений, разбиравшихся в судах, министр привести таких доказательств не смогла. Тем не менее в дискуссионном документе 2007 г. «Социальная трансформация» Конгрессу предлагалось перераспределить землю белых коммерческих ферм в пользу работников этих ферм и тех, кто проживает на территории ферм, и наделить их полными правами собственности на эту землю.[256]